2、绩效评估是提高绩效的有效工具。现代政府管理的核心问题是提高绩效，测定是绩效管理的一个关键环节。在公共部门管理中，绩效评估具有计划辅助、监控支持、报告、政策评价和激励等多项功能，对政府绩效的提高具有重要意义。
3、绩效评估有助于提高政府的政治合法性。绩效评估是向公众展示工作绩效的机会，展示绩效状况，能推动公众对政府的监督，能帮助政府提高信誉。因为绩效评估的实质是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开。提高公众对政府的支持，就是提高其合法性。
四、公共部门绩效评估的实践
(一)公共部门的特点和绩效评估的困难。1、公共部门的垄断性。公共部门的显著特点是其产出的非市场性质即垄断性。这种垄断性是由规模经济、公共服务的非盈利性等原因造成的。从而导致了信息的垄断和制定评价标准的困难等。2、公共部门的目标多元性和目标弹性。公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目标；目标弹性即软目标，表述抽象笼统且难以量化为硬性指标。这都带来绩效评估的困难。3、公共部门产出的特征。产出多为无形产品；产品的中间性质；最终产品的非商品性。4、公共部门生产过程的特点。劳动密集型特征；生产技术的不确定性。5、公共管理环境的特点。公共服务不是公共部门的单向性活动，而是在与社会和公众的互动过程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。它要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性，这使得标准化很难实现。
(二)公共组织进行评估的研究与实践。
(三)绩效管理与绩效评估(增补)
绩效管理产生于80年代后期，它是在业绩分等、目标管理、业绩评价基础上发展起来的。业绩分等的不足是自上而下，会流于形式；目标管理则存在官僚方式和集中化、过于重视短期目标、目标缺乏灵活性等；业绩评价主要是对过去表现的奖惩，而不是面向未来的管理。绩效管理与它们有相通之处，如强调目标的重要性；根据目标对绩效进行评价；目标确立和评估中用大致相似的技术等。但又有不同。(1)绩效管理融入日常管理活动，不是一年一度的检查评比；(2)绩效管理以使命、战略和价值的明确化为前提；(3)是以共识为基础的契约管理；(4)是以发展为导向的管理，一个重要环节是对雇员的能力和素质进行分析，强调个人发展；用积极、正面的方法评价工作绩效；正确对待工作失误，“欢呼胜利，原谅失败”。
绩效管理大致包括绩效协议和绩效计划、持续性的绩效管理以及正式的绩效评估等几部分。
绩效评估是特定绩效管理的终点，又是一个周期的起点，起着承上启下的作用。绩效评估包括了个人和组织绩效评估两大类。这里主要谈谈组织绩效评估。组织绩效评估正被越来越多的国家采用，英国还被称为评估国。一个东西若不能测定，它就不存在。
绩效评估的作用：1、为现代行政管理理念的实施提供了有力支持。如公共服务社会化需要绩效评估；分权化改革；结果为本的管理，需要对结果做衡量来拨款。2、是提高政府绩效的有效工具。不能测定效果，就不能辨别成功还是失败，看不到成功就不能给予奖励，不能奖励成功，就可能是在奖励失败(这很普遍)。3、有助于提高政府的政治合法性。展示成果能赢得公众的支持；展示绩效状况，能推动公众对政府的监督；能帮助提高政府的信誉。行政绩效评估面临许多困难，也可能有一些副作用，但许多事可以通过技术上的改进和完善解决的。
绩效评估需要注意的几个问题：1、管理目标的表述与量化；2、绩效评估信息系统的建立；3、绩效评估必须考虑环境因素；4、经济、效率、效益三者之间会有冲突，需要平衡三者之间的关系；5、要注意玩游戏的现象，及消极应付评估和施展手段的现象；6、注意绩效评估的副作用，如急功近利，只注重拟定绩效示标的工作；重视可以测定的东西，如我校的岗位津贴。
(四)行政领导绩效考评(增补)。1、领导绩效考评的含义及内容(对领导者领导效果的考评，对领导者工作效率进行考评，对领导者个人素质的考评)；2、领导绩效考评的标准(组织目标的实现程度，人际关系的和谐程度，领导者的个人品质)；3、领导绩效考评的原则(公平客观，实绩为主，认真严格，重视累考，考奖结合)(使用下表中的材料：中国公务员制度年度考核细则的考核内容)；4、领导绩效考评的方式方法(行政首长考核法：主观考核法，因素考核法；要素评分法；立体考核法；职责对照法；民意测验法；专家评估法；比较考评法)。
资料：中国公务员制度年度考核细则的考核内容
考核项目 德 能 勤 绩
涵盖目标 思想政治表现职业道德社会公德组织纪律性 政策理论水平业务水平、开创能力表达能力、分析能力组织实施能力 出勤率工作效率工作态度 工作数量工作质量工作贡献
具体考核内容 ★思想政治上的心理与行为表现：对党的基本路线、方针、政策的态度；全心全意为人民服务的思想。★对职业的态度与行为表现：敬业精神、廉政勤政。★遵守社会道德规范，在公众中的形象，对同事、家人、邻居的态度和行为。★对待上级、组织的态度和行为：执行组织决议和领导指示，遵守政府及单位的各项纪律规定等。 ★掌握业务知识的程度和处理业务问题的能力：掌握有关专业的理论知识、管理知识的程度；处理业务问题的熟练程度和实际水平等。★运用马克思主义基本理论分析和解决实际问题的能力。认识和理解党的路线、方针、政策的自觉性。★工作中表现出的改革、开拓精神和进取心。★工作中的口头、文字表达水平。能够撰写抓住重点、有说服力的文章。★对事物的分析、判断等综合能力，提出指导性的建议。★工作中的计划、管理、组织、组织、控制等能力。组织落实、知人善任、关系协调，办好事情等。 ★按照职位和工作制度要求的出勤情况。★完成工作的速度和质量。能否按时、高质量地完成行政任务。★对待工作的认识，表现出的态度、责任心和努力程度。 ★完成工作的项目件数的多少。★完成任务或具体工作的结果的好坏优劣。★取得的成果、业绩对政府产生的经济效益和社会效益。
资料来源：朱庆芳主编：《国家公务员考核实务》，经济出版社1994年版第25页。
五、行政效率测定的方法与技术
(一)效率测定的基本概念。1、效率测定的实施框架；2、效率示标(指示物、指示器)；3、成本函数和生产函数。
(二)行政效率测定的途径和方法。1、效率测定的传统方法：(1)效率评价的经验方法；(2)科学管理学派的测定方法；(3)资源投入进度监测法。2、工作荷载分析法，实际上是一种比较方法，即不同单位在工作荷载和结果方面的横向比较来确定各个单位的效率水平。3、要素分析法，即投入要素与结果要素转换率的分析，包括单要素分析和多要素综合分析两种类型。4、产出评估法，实质上是对行政管理和公共服务活动效果的评价过程。
六、如何提高行政效率(增补)
这是一个系统工程：1、转变政府职能；2、简政放权；3、加强对政府的绩效评估是提高行政绩效的重要途径；4、降低政府管理成本，加强财政、预算管理，是提高行政绩效的重要环节；5、加强行政法制建设，惩治腐败是提高行政效率的重要保证；6、运用现代管理手段，建设电子政府是提高行政绩效的重要保证；7、加强公共行政的教育和培训，提高公务员素质是提高行政效率的基础性工程。
思考题：
1、行政效率的涵义和类型；
2、行政效率在行政管理中的地位；
3、绩效评估的作用和意义；
4、公共部门的特点及绩效评估的困难。
5、行政效率测定的主要方法
6、如何提高行政效率
第十一章 机关管理
学习本章重点掌握：机关管理的涵义与功能；机关管理的原则；机关管理现代化及其意义；机关环境管理的涵义及意义；机关物材管理；机关文书档案管理；机关办公制度和会议管理的内容及意义。
一、机关管理概述
- 机关管理的涵义与功能。在行政管理中，机关泛指政府为实现其职能而组织的固定机构，即行政组织，而在本章中它特指办公地点，是组织的工作人员处理其日常工作的活动场所，是与外界人事或其他机关接洽公务的地方，并为该机关收发、汇集和典藏文件的所在地。机关有泛指和特指之分，机关管理也有广义和狭义之分。广义的机关管理是指利用科学方法，有计划、有效率、有技术地规划、管理、联系、协调和运用机关的组织、人员、经费和物材，
- 作适时、适地、适人和适事的处理，以便提高行政效率，发展机关业务，完成机关的使命。狭义的机关管理是机关本身、即办公地点的管理，这包括合理地安排机关的办公处所，配置合适的设备，保持优美的工作环境，以及系统地处理公文和案卷。这些内容类似于后勤和秘书工作，其目的是使这些条件和办公地点符合工作人员的需要，从而提高行政效率，完成组织所要完成的任务。这种狭义的机关管理是本章所研究的对象，它属于技术性的知识和方法。
办公场所在它所管辖的范围内，具有特殊的功能：(1)具有发动的功能，是整个机关工作的发动机，使整个机关运转起来。(2)具有控制的功能，即协调、控制机关工作的开展。(3)具有代表的功能，即狭义的机关是泛指机关(行政组织)的代表，其意志、行为都代表一个行政组织。现在的办公场所，诸如办公厅、办公室也被公认为综合性的办事机构，在行政管理中具有重要作用。
(二)机关管理的特征及其意义。机关管理本身是一种不可或缺的行政活动。1特征。其显著特征有：(1)现代的行政业务大量增多和行政的专业化，使机关行政事务随之大量增多，机关管理因此需要具有更高的技术性和熟练性。(2)机关管理的内容与企业行政运营管理的内容和实际操作都具有共性。(3)机关管理本身并不是目的，而是实现目的的手段。(4)机关管理问题的中心是对大量、复杂多样的行政事务的管理，具有较强的连续性和稳定性。2、意义。(P382)机关管理不仅仅是从属于政府进行社会管理的行政活动，它在今天无论是规模上还是在技术上都发展到了很高的程度，支撑、维系着庞大的现代行政系统稳定、连续运行。机关管理是保证行政系统实现其最终目标，行政系统得以高效运营的重要条件；同时，机关管理的正常、有效运营也是测定现代行政官僚制组织确定的重要标志。
(三)机关管理的原则。1、依据客观规则运行的原则。官僚制组织中所有工作的开展都应遵循客观规定的规则、规章制度连续进行，严格机关办公制度以及办公秩序等的管理维持是这一原则得以实现的重要保证。2、资财公私分离的原则。官僚制组织及其成员为完成工作所必须的设施、设备、用具等资财，一切由办公地点提供，即管理者或办公人员的居住地点与办公地点、以及行政组织的所有物材与其成员所有的物材的明确分离和公私分明。3、文书主义的原则。对官僚制组织中的各种处理、指令，至少是最后的决定，应全部以文书的形式表示、记录、保存下来。现代行政的正常运营管理，离不开文书这一手段，这种管理职能也是通过文书才得以实现的。4、技能转移的原则。处理行政事务越来越需要相当熟练的技能，从事机关管理的行政人员必须掌握高度熟练的技能，才能适应行政特别是机关管理本身专业化、复杂化的要求。技能转移今天主要通过行政组织的技能培训，一是人向人的转移，包括有组织的培训和有熟练技能的机关管理人员的传授；二是人将技能向机械的转移。5、例外原则。将大量复杂的机关管理事务进行分解、规范化、标准化，作为管理者，除了将那些需要管理者来例外地、个别地判断决定和处理的行政事务保留在自己的手中外，其他事务可分担给部下来管理。6、相同事务集中管理的原则。7、机械化、自动化的原则。对大量繁杂而且日趋专业化的行政事务的处理，已不能象过去那样仅依赖笔和算盘，解决它的方法只有普及推广机械化，使机关管理向科学化、自动化方向发展。其中，机关现代化是指在机关管理中使用各种现代管理方法和先进技术手段，使办公厅(室)工作自动化和科学化，这主要涉及行政工具现代化、信息传递自动化、行政方法科学化和机关工作效率化。这四个方面，需要特别讨论的是自动化问题，办公自动化是一个综合系统，它涉及计算机、通信、文字处理、声音图象识别、数值计算、传真技术以及管理科学等方面的知识，具有强有力的计算功能、文字处理功能、信息查询功能、通信功能和管理辅佐决策的功能。
二、机关环境管理
(一)机关环境管理的涵义和意义。机关的自然因素和四周的影响因素，统称为机关的环境，前者主要包括人的五官所感知的光线、颜色、温度、空气和声音等自然环境因素，后者主要是指办公室的设计和布置与机关内各部门之间的工作流程的配合等空间环境因素。一般来说，办好公务，需要有适当的环境。
(二)机关的空间环境管理原则。机关的空间环境分外部空间环境和内部空间环境。机关的外部空间管理原则主要是指机关在选择地点时所应考虑的一些标准因素，其中包括：(1)地方宜清静；(2)有足够的面积；(3)位置适中；(4)考虑机关的特殊需要等。机关的内部空间管理主要是指机关的总体面积布局问题，即如何在提供充分空间或现有空间的前提下作最佳利用。这需要遵循以下三项原则：(1)发展有效而成本低的工作流程；(2)允许弹性布置，以利于重新安排和未来扩展；(3)定期检查各方面的空间管理效果。
(三)机关的自然环境管理原则。机关的自然环境是人的耳目口鼻身这五官所感知的视觉环境、听觉环境和空气环境。(1)机关视觉环境的管理体现在三个方面：机关的各类物材与设备要整齐和洁净；机关办公室的墙壁、地板、天花板等表面的颜色要适宜；光线的选择要适度。(2)机关管理不能忽视听觉环境。(3)机关管理不能忽视空气环境。
三、机关物材管理
机关物材主要包括办公用具、办公设备、办公图籍等，是满足办公需要不可缺少的工具。
(一)机关物材采购。机关物材采购是政府采购的一部分，政府采购“是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。”(见曹富国：《政府采购国际规范与实务》，企业管理出版社1998年版第8页)
(二)机关物材保管。机关物材的保管，主要是指物材的登记、收藏、使用费用的签认以及物材的盘点、交换和养护等，目的是保持物材的效能。
(三)机关物材使用。机关物材的使用，一般应遵循经济化、有效化、标准化和制度化的原则。
四、机关文书管理
(一)机关文书的涵义与作用。机关文书即公务文书，就是一般所说的公文，是各类公文的泛称。机关文书种类繁多，它作为传达贯彻政府方针和政策，发布法规、请示和答复问题、指示和接洽工作、报告情况和交流经验的一种重要工具，在行政管理中起着重要的作用。具体说来，文书有两种解释：一是指人们利用公文表达意图，进行联系，记述情况和作为根据的一种书面形式，有公务文书和私人文书两类。二是指机关中从事公文工作的人员。
(二)文书的处理与要求。机关文书的处理包括两个方面：一是发文处理；二是收文处理。发文的处理依次包括撰拟、审核、签发、文印、校对、封发和归卷等程序。收文的处理一般包括签收登记、分发、拟办、承办、催办、清退和归卷等内容。
(三)文书的立卷。文书立卷就是要按一定的原则把纷繁零散的文书材料整理成系统有序的分类案卷，以此方便有关人员的查找和使用，同时为有价值的文书资料的存档做好准备。
五、机关档案管理
(一)机关档案管理的涵义与作用。1、机关档案是行政活动的历史记录，是由机关文书按照一定规律保存起来的文书资料。因此，能成为档案的是那部分具有一定查考和利用价值的文书和资料，是有条件地转换而来的，也就是说，只有处理完毕后经过筛选、具有一定查考和利用价值的那部分文书及资料才能成为档案。它不仅为当前和将来的行政活动提供服务，还是国家的宝贵财富。2、档案在机关管理中具有重要作用。档案记录的是机关活动的历史，可以作为研究和处理问题的依据，具有真凭实据的作用；它作为第一手资料，对行政历史和现状的研究都有参考价值；它可以保持行政活动的连续性和稳定性，从而提高机关工作效率和质量。
(二)机关档案管理的原则。(1)档案管理要集中统一；(2)档案必须案卷完整。
(三)机关档案管理的内容。基本内容包括：收集、整理、鉴定、编目、装订、保管、提供各种服务和统计等。
六、机关日常工作制度和后勤管理
机关日常工作制度主要包括机关办公制度和会议管理两个方面的内容；后勤管理也是机关管理的一项重要内容。
(一)机关办公制度。机关办公制度是机关人员在日常工作中应该严格遵守的行为准则，它包括办公时间、办公秩序和考勤制度等。
(二)会议管理。会议是召集大家商讨问题的集会，它是一种有组织有目的的活动。会议不能不开；会议召开要简化；召开会议要做充分准备；会议进行要严格有序；会后要及时总结汇报、整理资料。
(三)机关的后勤管理。后勤是指后方对前方的一切供应工作。可以分为广义的后勤和狭义的后勤。广义的后勤包括机关管理的大部分内容，如环境管理、物材管理、档案管理和食宿交通等生活管理。狭义的后勤仅指与生活起居有关的问题，即保证机关运转的生活条件问题。这里仅研究后者即狭义的后勤管理。
思考题：
1、机关管理的涵义与功能
2、机关管理的原则
3、机关管理现代化及其意义
4、机关物材管理的原则
5、机关文书、档案管理的功能和作用
6、会议管理的一般内容及意义
第十二章 公共财政
学习本章重点掌握：公共财政的概念及其职能；国家预算的概念及其程序；财政支出的分类及原则；财政收入的特点与税收的原则；财政平衡与财政赤字。
一、公共财政的职能与国家预算
(一)公共财政的概念。公共财政是研究政府理财活动及其对资源配置和收入分配影响的一门学科。现代社会中所有的经济主体可以分为两类，即公共经济部门和私人经济部门。公共经济部门指政府，而私人经济部门主要指家庭和私有企业。与两类经济主体相对应产出两类产品，即公共产品和私人产品，这是社会产品中的两极产品。与私人产品相比，公共产品具有两个基本特征，即非排除性和非竞争性。公共产品的消费是共同的，其效用不能在不同消费者之间进行分割；而且公共产品一旦被提供出来，任何消费者对其的消费都不影响其他消费者以及整个社会的利益。(国防是典型的公共产品)。这种区别于私人产品，用于满足社会公共需要，具有非排除性和非竞争性的社会产品，即公共产品不可能通过市场来提供，只能由政府来提供。政府介入经济可以采取多种方式，如计划、法律、货币金融等，但公共财政指的只是政府的经济行为中与国家预算有关的那一部分。
(二)市场失灵与公共财政的职能。理论上可以证明，完全竞争的市场条件下，帕累托最优可以实现。所谓帕累托最优，是指经济运行达到高效率时，如果一种变化可以改善某些人的处境，同时对另外的任何人没有损害，侧这种变化是好事，而所有满足这一标准的改革都已经得到实施的社会状态就被称为“帕累托最优”。简单地说，帕累托最优状态就是一些人的环境改善不必以另外一些人的处境恶化为代价。但由于完全竞争状态只是一种理想，不能完全实现，而导致市场失灵。市场失灵的存在，使政府介入或干预经济有了必要性和合理性的依据。其中的财政手段，即通过国家预算下的财政收支活动来纠正市场失灵，是极其重要的手段之一。由此，公共财政具有了三大职能：
1、资源配置职能。资源配置就是理由有限的资源形成一定的资产组合、产业结构、技术结构以及地区结构等，以达到优化资源结构的目的。公共财政资源配置职能就是为了弥补市场失灵，由政府直接介入市场，通过自身的财政收支活动，主动干预资源流向，来提供满足公共需要的公共产品，最终实现全社会的最优效率状态。一般来说，政府可以通过财政支出和税收等财政手段进行资源配置。
2、收入分配职能。公共财政的分配职能，就是在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格局，使之达到社会认为的“公平”和“公正”的分配格局。公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要求投入和产出相对称，可以由平等竞争条件下的等价交换来实现。但由于市场经济不能避免收入和财富的分配不公，这就涉及到了社会公平问题，因此需要政府来执行收入分配的职能。一般来说，为了改善收入分配不平等的状况，政府可采取的财政措施主要包括按照支付能力原则设计的税收制度和按照受益能力(条件)原则设计的转移支付制度，即政府可以通过征税强制性地把财富从那些应该减少收入的人手中收集起来，再通过各种补贴或失业救济金等制度，以货币或实物形式把这些财富转移给那些应该增加收入的人们。政府的转移支付是指不以取得商品或劳务为补偿而支付给个人的款项。
3、经济稳定发展职能。公共财政的经济稳定发展职能，是指政府运用财政政策，以实现经济稳定、持续发展的目的。经验证明，自由竞争的市场经济必然会出现经济的不稳定，因此需要政府的干预和调节，以消除经济中的过大波动，使之能够相对稳定地发展。经济发展并不仅仅指经济增长，经济发展的涵义比经济增长要广，它不仅意味着产出的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的良性变化。
(三)国家预算
1、国家预算的概念。政府的财政政策是通过财政收支来体现的，而政府的基本财政收支计划，就是我们通常所说的“国家预算”。国家预算是指具有法律规定和制度保证，经法定程序审核批准的国家财政收支计划，是国家财政实现计划管理的重要工具。作为政府的基本财政计划，国家预算反映着国家的财政收支状况。具体说来，财政收入反映着可供政府集中支配的财力的来源和规模，财政支出则反映着国家财力使用的方向和目标。同时，预算收支的对比还反映着国家财力的平衡状况。
2、国家预算的原则与构成。预算原则：(1)公开性；(2)可靠性；(3)完整性；(4)统一性；(5)年度性。预算构成：国家预算的构成是指国家预算的管理体系。中国国家预算的构成同国家政权结构和行政区划的形态密切相关。国家预算由中央预算与地方预算构成，地方预算由省、市、县和乡镇预算构成。原则上，一级政权相应建立一级预算。与中国的政权结构相适应，目前国家设立中央、省(自治权、直辖市)、设区的市(自治州、直辖市辖区)、县(自治县、不设区的市、市辖区、旗)、乡(民族乡、镇)五级预算。省及省以下预算为地方预算。图示如下：
国家预算 中央预算 由中央各部门(含直属单位)组成的预算
地方预算 省总预算 设区的市或自治州的总预算 县及不设区的市和自治县总预算 乡及民族乡和镇总预算
直辖市总预算 区总预算
县及不设区的市总预算 乡镇总预算
自治区总预算 自治州及设区的市总预算 县及自治县和不设区的市总预算 乡及民族乡和镇总预算
中国的中央预算在国家预算中处于主导地位。
