1、追究责任的主体和程序性问题。追究行政责任的主体与宪法、法律、法规规定的权限相一致，在西方国家顺序为议会、法院(普通法院或行政法院)、国家检察机关、政府自身和公民。其追究的程序一般表现为调查、受理、起诉以及相应的议案、判决和决定。这里重点探讨公民依法对行政责任的追究和法院依法对行政责任的追究。(P510)。
2、实体性问题。追究行政责任的实体问题，主要表现为：(1)行政裁决。行政裁决是司法行政之一种，亦称行政仲裁，是国家行政机关受理个别具体案件的行为，一般表现为当事人一方或双方向法定仲裁机构提出仲裁申请，由仲裁机构了解情况后根据有关规定作出裁决。裁决后如当事人不服，还可以在规定期间内向上级仲裁机构申诉或向法院上诉。行政裁决的行为对象主要是行政纠纷。行政纠纷是行政机关之间、行政机关与其他组织及公民之间因行政管理所引起的争议纠纷。(2)行政诉讼。行政诉讼是指因违反行政法规而引起的诉讼，主要包括行政机关及其官员因行政行为违法或者侵权、失职，以及公民因违反行政法规而受到的诉讼。(3)行政惩处。国家行政公务人员在被确定违反某种义务或责任而尚未触犯法律的条件下，将受到相应的行政处分；在触犯法律的情况下，将受到法律制裁。在这方面，我国尚无统一法典，至今仍沿用国务院特别法规的规定。(4)行政赔偿。在发生损害性行政行为后果的条件下，除有法律明文规定豁免或审判豁免，国家一般要承担其赔偿责任。在西方国家，金钱是国家赔偿的唯一形式。
思考题：
1、现代国家确立和确保行政责任的意义
2、行政责任体系的一般特征
3、行政责任的构成要件
5、确定行责任的依据
6、行政责任的追究程序
第十六章 行政伦理
学习本章重点掌握：行政伦理与行政道德的联系与区别；行政伦理的涵义；公务员的个人品德；行政职业道德规范；行政组织层面伦理的内容；公共政策伦理的意义；行政伦理失范及其原因；行政伦理立法的基本内容。
一、行政伦理概述
(一)行政伦理与行政道德。伦理与道德两个词常常相提并论，意思颇为接近。人们判断一个行政官员的行为总离不开“道德的”或“不道德的”的概念，判断一项政府政策总离不开“合乎伦理的”或“不合乎伦理的”等概念。尽管伦理道德对于行政管理的意义及其在行政学中的地位已经广为人知，但是，对于行政管理中的伦理道德问题，人们在认识和理解上多少有些分歧。一方面，二者涵义不尽相同。行政道德的概念主要涉及行政主体个人实践活动的正确规范及其所反映的价值观，这主要是作为行政主体的公务人员在行政管理的职业实践中所形成和表现出来的，它包括公务人员的道德传统、道德意识和道德品质，以及由此形成的道德规范和道德风尚等。比较而言，行政伦理主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，这主要涉及行政主体行动的正当性和合理性，亦即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性问题。也就是说，行政伦理的外延要大于行政道德的外延，伦理是一种包含着道德，同时又高于道德的社会现象。另一方面，由于行政伦理和行政道德都与人们的意识和价值相关，加之伦理和道德两个概念往往取袂使用，行政伦理和行政道德二者又是紧密相连的。
(二)行政伦理的涵义
1、行政伦理是一种关于公私利益关系的观念体系。国家机关及其官员在公共利益和特殊利益面前会发生冲突，伦理道德的选择就成为行政主体难以回避的问题。所以，如何处理公私关系成为判断行政主体道德与否的伦理标准，从公共利益出发公正行事就成为行政伦理的根本之所在。
2、行政伦理是一种关于权利与义务关系的规范体系。伦理道德和法律制度一样，都包含着特定的权利义务的关系。但是伦理道德意义上的权利与义务的关系不象法律制度上的权利义务关系那样相互对应，而是相对分离的。从动机上看，道德义务具有无偿性和非权利动机性，道德主体履行道德义务时不应以获取某种权利为前提条件。由于公共利益至上的本质规定，在各种道德义务发生冲突的情况下，公职人员往往需要牺牲其他道德义务而保全行政道德义务。因此，行政主体必须以义务为本，履行公共职责，这是由公民的权利本位所反向决定了的。至于权利，行政主体是要作出一定的牺牲的，不过有时也会得到某些特别权利，如行政特权。
3、行政伦理是一种关于政府管理的价值体系。行政伦理从主体上看自然应该是行政主体的伦理规定。如果从完整意义上理解行政主体，至少包括两个层次，即公务人员个体的伦理和行政组织的群体伦理。从更加完整的意义上讲，行政伦理应该是关于整个政府管理的价值观念体系，它包括如下若干层次，即公务人员的个人道德、行政管理的职业道德、行政机构的组织伦理及行政过程中的政策伦理等方面。
4、行政伦理是行政权力的一种内在约束机制。权力是最容易被人们用来谋私利的东西，必须有一套行之有效的行政权力约束机制。一般而言，行政权力的约束机制包括自律和他律。显然，行政伦理属于一种行政权力的自律机制，是行政权力内在的一种约束机制。这种机制体现了行政理论的主要的和基本的功能。行政伦理作为一种约束机制，它不仅可以加强对行政权力的制约，而且更重要的还在于，它作为一种观念力量，可以提高行政权力的合法性。行政伦理对于行政管理的公正、廉洁与高效起着至关重要的作用。
5、行政伦理是关于行政管理职业规范的范畴体系。任何伦理都包含着一定的规范体系，行政伦理是包括行政理想、行政态度、行政责任、行政纪律、行政良心、行政荣誉、行政作风等七个主要范畴的行政道德范畴体系。
6、行政伦理是一种特定的行政文化层面。行政主体的道德积淀可以形成一种伦理风尚，也可以造就一种行政文化。行政文化包括人们对于行政体系特定的态度、情感、信仰和价值观念，亦即人们所遵循的行政习惯、传统和规范等。行政伦理正是行政文化的重要内容。它作为一种特定的文化现象，是在行政环境、行政体制及其运作背景下，通过特定的心理定势、文化积淀和潜移默化所形成的道德意识、道德习惯和伦理传统。
(三)行政伦理关系。伦理关系是由人类社会中的经济关系所决定，并且按照一定的伦理观念、道德原则和规范所形成的一种特殊的社会关系。行政伦理关系是一种比较特殊的伦理关系，它与行政管理活动密切相关，既包括行政管理中的道德关系，又包括决定行政管理这种特殊职业道德的理由的各种关系，受到行政伦理观念、行政道德原则和规范的规定。简单说来，行政伦理关系应该表现在以行政主体为核心所行成的各种主体内部关系和主客体关系之中。具体包括：1、行政主体中个人之间的伦理关系；2、行政组织与个人之间的伦理关系；3、行政组织相互之间的伦理关系；4、行政主体与政治主体之间的伦理关系；5、行政人员与社会公众之间的伦理关系；6、政府与社会之间的伦理关系。
二、行政伦理的结构与功能
一般而言，结构既是静态要素的排列组合，又包括动态程序的轻重缓急。行政伦理的结构体系就是静态结构与动态结构的统一。静态结构是纯粹的主体性问题，涉及行政主体的个体和群体两个大的层面。动态结构是过程问题，涉及职业道德和政策伦理两个大的过程。
(一)行政伦理研究的理论模型。1、20世纪40年代的理论模式。此模式偏重于研究政策制定者，尤其是选举产生的官员的伦理道德问题。2、20世纪50年代的理论模式。该模式重在研究行政管理中的伦理价值。3、20世纪60年代的理论模式。在模式2的基础上提出，在人们达到更加完美的抽象道德标准之前，伦理标准是可以变化的。4、20世纪70年代的理论模式。这主要是新公共行政学派的观点，他们认为，伦理标准随着时间推移需要发生变化，行政管理者需要对这些标准的更新及其要求的变化作出反映，行政管理者的伦理标准应该反映出对于社会核心价值的承诺。5、20世纪70年代末期的理论模式。其理论焦点是行政管理人员应该独立地鉴定行政决策的标准与过程，并能够理性地进行质疑。6、20世纪80年代的理论模式。在模式5的基础上，该理论模式认为，行政人员应当具有独立于行政组织的判断标准，这些标准应该反映出对于社会核心价值的承接和对于组织目标的认同两个方面。
总结以上理论模式，理解行政伦理结构体系，有三个问题必须注意：(1)公务人员的伦理道德并非行政伦理的全部，它与组织伦理一样，都是其中的一部分。(2)公务人员的伦理道德包括个人品德和职业道德两个方面。(3)行政组织的伦理道德又包括行政组织制度伦理和公共政策伦理两个方面。
(二)公务人员的个人品德。包括：1、公务人员的思想态度。就是公务人员从事行政管理活动的职业理想和职业态度问题。2、公务人员的思想品德。指人们比较稳定的道德意识、道德意志和一贯的心理性格特点。对于公共生活以及公共管理活动而言，个人美德中最重要的是：第一，乐观；第二，勇气；第三，仁慈的公正。
(三)行政职业道德。1、行政职业道德的定义。行政职业道德主体是由相当数量的个人组成的群体。“所谓职业道德，就是从事一定职业的人们在其特定的工作中或劳动中的行为规范的总和。”(罗国杰：《马克斯主义伦理学》，人民出版社1992年版第384-385页)任何职业，都是由一定的道德原则和道德规范所组成的。道德原则是道德本质的体现。以公共利益为本质内容的行政伦理，其基本道德原则就是如何处理公共利益和个人利益之间的关系。2、行政职业道德规范。行政职业道德规范至少包括：(1)奉公。这是由行政伦理的本质直接引申过来的，也是由行政道德原则所直接规定的。公务人员在行政管理的职业活动中，必然会涉及复杂的公私利益关系和人际利益关系，涉及个人偏好和公共理性之间的关系。在这种情况下，公务人员就必须牺牲个人私利和小群体利益，以及由此产生的个人偏好和集体偏好，以维护公共利益。克己奉公还意味着廉洁，这不仅要求公务人员正确处理好利益关系，而且要求正确对待和使用手中的权力，公共权力不得用于私人目的。(2)守法。公共利益的原则是通过宪法和法律表现出来并加以维护的。因而，遵守法律本身也是公共利益原则所决定了的。公务人员作为一位公民必须遵守而且要模范地遵守国家宪法和各项法律；必须遵守有关公务人员特殊整体的各项法律法规；必须遵守本人所处的特定职位所必须的具体规范和规则。(3)忠诚。忠诚在这里指的是忠于国家，严守机密。对于公共利益的忠诚往往是和对于国家的忠诚相提并论的。公务人员必须忠诚地维护国家利益，服从国家利益的需要，尽心尽力为国家工作。(4)负责。所谓负责，就是担负起某种责任或职责。责任一般分为主观责任和客观责任两种。行政管理职业道德中的主观责任，指公务人员从内心主观上认为应该担负的责任，主要包括忠诚、良心和认同等。行政管理中的客观责任，指由制度和职业关系所客观决定的责任，主要包括公共义务和行政负责，即为了公众利益所应当和必须负有的制度和社会方面的责任。相比之下，主观行政责任的道德意味较浓，而客观行政责任的伦理色彩较重；主观行政责任根源于一种社会化的价值，客观责任来自于法律的、组织的和公众的需要。从道德规范意义上讲，负责主要是一种职业责任心和职业态度。它包括忠于职守、勤政尽责、精通业务、笃司其职等方面具体要求。
(四)行政组织层面的伦理
1、组织层面伦理的意义。公务人员的职业道德已经不是纯粹个人层面的道德。职业道德是社会分工的结果。社会分工使得每一个职业都具有特定的行为规范，这种规范通过个人的行为表现出来，但却是依靠特定的组织加以维系的。组织本身又是分工的必然结果。处于社会分工体系当中的组织也如同职业体系中的个人一样，需要规范的引导与维持。所以，组织层面的伦理是不容忽视的。行政组织层面的伦理主要包括两个大的方面，即制度与程序方面的伦理和政策方面的伦理。在同人的结合关系上，制度和政策又存在区别，组织伦理和个人伦理结合的桥梁是职业规范，而职业规范更象是个人道德。政策伦理与个人伦理的结合，则主要是通过价值观表现出来的。价值的判断和预测主要体现在个体层面，但价值的选择和导向则主要是通过组织政策实现的。可见，价值观在组织层面的突出表现是集中在政策领域。
2、行政组织层面伦理的内容。行政组织层面的伦理主要指跟行政组织的程序与制度相关的伦理道德。其内容主要包括：(1)程序公正。由于提供公共服务需要足够的权力和权威，所以在实际管理过程中，有一个极大的道德危险，即权威的价值有可能超越服务的价值，导致目标置换的现象发生。行使权力原本是公务人员提供公共服务的手段，却有可能变成他们的目的。程序设计的目的变成了为官员服务，而非用于为公众服务。(2)组织信任。信任意味着期望与义务的一种良性循环关系，意味着一种勇于承担义务的机制。信任关系作为一种公共管理的社会资本，可以为公务人员的集体行动提供便利，良好的伦理氛围是整个组织协同工作的保证。
3、民主责任。行政伦理责任包括主观责任和客观责任两个方面，如果说主观责任表现为公务员个人的责任心，那么客观责任可以说表现了行政组织制度的“责任心”。世界银行把公共责任作为判断一个政府对社会进行良好治理的重要标志。与此相关的还包括政府治理的合法性，透明性、法治、回应和有效性等。这些要素说明了责任对于民主的意义。行政管理的伦理责任主要应该是对于公众的责任，行政主体应该增加政治透明度，保证公民的知情权。民主的责任还应包括在不同社会价值之间的协调与整合，以及如何体现社会的可持续发展价值。
4、制度激励。行政组织的伦理还体现在组织激励的层面。作为伦理问题的组织激励必须解决两个主要问题，一是如何实现组织需要与个人需要之间的平衡，二是怎样解决效率和公平之间的关系。这些问题在一定意义上又与政策伦理相关。
(五)公共政策伦理
1、伦理价值对于公共政策的意义。公共政策伦理既包括政策目的之中的伦理，也包括政策手段上的伦理。公共政策伦理在很大程度上就是选择的伦理。政策选择既包括利益的选择，也包括价值的选择。利益分析和价值分析是公共政策研究中的两个极端。对于公共政策研究来说，重要的是价值在政策过程中需要什么样的地位和作用。政府伦理是制定良好公共政策的前提，就此意义而言，政府伦理比任何单个政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于伦理。从价值意义上看，公共政策伦理就是公共利益和个人偏好之间关系的伦理。说到底，公共政策伦理所涉及的是正义价值的选择问题，也就是如何做到社会利益和社会负担的合理分配。
2、公共政策的伦理基础。归纳起来涉及公共政策选择的伦理观主要有四种：(1)功利主义。功利主义是一种目的论，它根据行为后果的效益来评价行为，强调的是人们行为的结果而非动机，其原则是利益至上。(2)普遍主义。这是一种义务论。它与功利主义形成鲜明对照，强调动机的意义，认为道德评价的标准主要在于决策或行动的意愿。(3)公平正义论。这是一种修正了的义务论。它强调普遍化的单一价值，认为伦理标准以公平的第一性为基础。正义论提出，公共政策就是要做到使利益的分配更加公平，尤其是要注意保护弱者，只有能够保证公平分配的政策才是正确的。(4)个人自由论。这种伦理观反对公平分配论，认为第一性的价值是自由，提出公共政策要保证个人行动有更大的自由，只有保证社会上所有成员获得充分自由行动权利的政策才是正确的。上述几种伦理观中，功利主义被看作是与政府具有密切关系的学说，“功利主义的鼻祖把功利主义看成一个社会和政治决策的体系，并认为它为立法者和政治管理者的判断提供了标准和基础。”(J.J.斯马特、B.威廉斯著：《功利主义：赞成与反对》，牟斌译，中國社会科学出版社1992年版第132页)
三、行政伦理制度化
如何克服行政管理中的伦理失范现象，从而走向更加道德的行政管理，行政伦理本身的制度化是当代社会的必然选择，行政道德立法是行政伦理制度化的核心内容。
(一)行政伦理失范及其原因。行政管理当中的重大难题之一是行政主体的行为失范，行政管理中的失范现象是腐败的重要表现之一。1、行政伦理失范。行政伦理失范是行政权力的一种异化现象。在行政权力运行过程中，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，导致损害公共利益的现象时常发生，公共权力经常被用来满足私利。行政伦理失范的表现形式多种多样，大致可分为：(1)经商型；(2)权力寻租型；(3)公款公贿型；(4)贪污腐化型；(5)卖官鬻爵型；(6)渎职型；(7)泄密型；(8)隐匿财产型。2、行政管理中的伦理困难。(1)行政管理人员的角色冲突；(2)公共机构代表性和自主性的冲突；(3)集体行动与个人选择的冲突。
(二)行政伦理的管理。行政管理的难题之一是对于行政主体自身的控制。(1)美国于1978年颁布了政府道德法案，规定设置道德办公室，并规定了道德办公室的六项任务(P545)。(2)经济合作与发展组织(OECD)1998年发布了《公共服务伦理管理原则》的建议书，提出了12条行政伦理管理的原则(P546)。(3)国际行政学会1999年专门提出了这方面的相关课题。
(三)行政伦理立法。1、行政伦理立法的趋势。现在许多国家都进行了道德立法。2、行政伦理立法的内容。(1)行政职业道德规范的界定。归纳世界各国行政伦理法规对于国家公职人员行为规范的界定，其总体要求有：公共利益至上，忠诚于国家和社会，忠实地履行法律规定，公正地执行公务，恪尽职守，不谋私利。具体措施有：必须申报财产，将个人财务公开；限制公职以外的活动；不得利用公职谋取私利；禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息；严禁公务活动中收受礼品；回避；离职限制。(2)行政伦理的保证机制。行政组织伦理的管理实际上就是建立一种道德组织。建立道德组织必须做到：培育一种组织良心；改变组织分工和权力分配，通过权力下放和责任下放扩大道德容量；保护那些为坚持伦理标准而违反组织政策和程序的有道德的个人；展开组织讨论，把它作为组织活动的有机组成部分，提高道德讨论的水平。组织道德的建立离不开有关惩处的规定。
思考题：
1、行政伦理与行政道德的联系与区别
2、行政伦理的涵义
3、行政伦理关系的内容
4、行政职业道德规范的主要内容
5、行政组织层面伦理的主要内容
6、公共政策伦理的意义
7、行政伦理失范的原因
8、行政伦理立法的基本内容
第十七章 行政改革(增补)
学习本章重点掌握：行政改革的涵义；行政改革的原则，行政改革的程序、模式、方法；国外行政改革的概况、特点及发展趋势；我国行政改革的艰巨性以及应达到的目标。
一、行政改革概述
(一)行政改革的含义。1、行政改革是行政系统逐步适应行政环境的过程；2、内部构成要素的变化也是行政改革的动因和需要；3、行政改革是一种具有明确目标导向的行为；4、行政改革是系统化的改革过程；5、行政改革和政治改革不是同一概念。
(二)行政改革的内容。1、转变职能；2、机构改革(简政放权与职能适应，高效精干的政府组织，完整统一的组织体系，建立健全各项行政法规规范行政行为)。
(三)行政改革的原则和程序、模式、方法。1、行政改革的原则。(1)行政改革的适应性原则；(2)行政改革的整体性原则；(3)行政改革的科学性原则；(4)行政改革的观念更新原则。2、行政改革的程序、模式与方法。(1)行政改革的程序。行政改革需求的形成；行政改革诊断；行政改革目标、方案的确立与选择；行政改革方案的实施(运用资料：改革实施前所要回答的问题)；行政改革结果评价及改革的阻力分析。(2)行政改革的模式与方法。外延型行政改革与内涵型行政改革；突变型改革与渐进型改革；单一型改革与系列型改革。这六种改革方法有以下几种情况：以人为中心；以机构为中心；以技术为中心；以系统为中心。
资料：改革实施前要回答的问题。根据凯顿的看法，行政改革方案实施的态势是由对以下问题的回答来决定的：我们是否对自己的诊断确信无疑？我们的近期和长期目标是什么？我们试图获得什么？条件和目标有可能发生变化吗？我们能够得到何种支持？我们怎样才能扩大影响圈？我们能够向支持者提供什么？怎样提供？我们的说服力有多大？我们怎样保证更大的合作？包括各种妥协和牺牲？我们将给予哪些将遭受损失的人以补偿？如何补偿？我们对前景是否过于乐观？我们代表什么？我们忽视和低估了困难了吗？我们是否过高地估计了反对者的抵制？我们拥有何种武器？我们将采用何种策略？我们能够作出何种选择？何者最佳？我们最为信任和不用担心的是谁？何时行动最佳？我们在等待一场危机吗？我们是否利用了现有的各种渠道并按照人们共同接受的规则行动，抑或我们建立了新的渠道并按照他们共同接受的规则行动，抑或我们建立了新的渠道、制定了新的规则？我们是缓慢行动还是迅速推进？我们是一干到底还是留了退路？我们有何预备资源？我们如何才能最好地控制改革的方向、发展速度和质量？我们是否获得了法律认可和政治支持？我们是否必须求助于强制和暴力？在何时？我们将在何时何地、怎样和为何面临困难？我们对总形势判断有没有错误？如果失败，是否仍将值得我们作出努力？对所有这些问题的回答就构成了改革计划实施前的态势并深刻地影响着行政改革的整个进程。 参见G.E.凯顿：《行政改革》第204-205页。
二、当代国外政府行政改革概况及发展趋势
(一)西方主要发达国家行政改革概况。1、英国的行政改革。加强行政首长职权，建立强有力的政府核心班子；建立和完善政府智囊机构，成立中央政策小组；机构改革；改革各部制度；改革政府管理手段，成立瑞纳效率检查小组；实行私有化改革，并与私有化改革相配套，政府对企业实行了宽缓政策，放宽了对企业的各种限制。总的情况是：政府机构改革频繁；改革目标明确；将私营企业的竞争机制和管理方式引入政府机构。2、法国第五共和国时期的行政改革。戴高乐时期的行政改革；蓬皮杜时期的行政改革；德斯坦时期的行政改革；密特朗时期的行政改革。3、美国政府的行政改革。
(二)当代国外政府行政改革的主要内容和发展趋势。1、重新定位政府职能，减少政府对经济的干预；2、调整和精简政府机构，提高行政工作效率；3、中央和地方实行合理分权；4、调整政企关系，实行私有化政策；5、革新文官制度，建立一支精干高效的公务员队伍。
总的情况是：当代国外行政改革尽管内容不同，方式多样，但是都呈现出一些共同的特点和趋势，具体来说有以下几个方面：1、分散政府职能，压缩行政范围；2、精简机构，裁减人员；3、中央和地方之间的分权化；4、政府管理的企业化、市场化；5、注重公务员制度的改革和改善。
三、中国行政改革的回顾与反思
(一)建国以来历次机构改革回顾。1、第一次改革；2、第二次改革；3、第三次改革；4、第四次改革；5、第五次改革；6、1993年开始的机构改革。
(二)建国后六次行政改革的总体分析
1、我国正处在社会主义初级阶段，由于各种社会、政治因素的影响，政府组织机构还处在不成熟不稳定的状态，在这种环境下，政府组织机构不断发生变革，甚至是在不断探索中前进，这在相当长的一段时间内都是不可避免的。
2、六次政府机构改革大体上是在三个循环圈中运动：第一，机构的合并分开，即“合并—分开—再合并—再分开”。但从总体上看，机构数量是在不断增加。第二，管理权力的上收下放，即“上收—下放—再上收—再下放”。组织机构随之变化，但始终未实现合理配置。第三，行政人员数量也经历了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”，从总体来说，增长势头相对更为明显。正是这三个循环，使得我国政府机构改革步履蹒跚，收效甚微。
