五、行政领导的群体结构

    政府行政领导存在并表现为一个由行政领导职位所组合成的领导者群体。行政领导的群体结构长期以来一直是关于行政领导有效性的重要研究范畴。

    (一)行政领导群体结构的涵义及意义。行政领导群体结构是指由行政机关的领导成员所组成的群体，是为了达到特定目标、具有多种功能的整体。它是依照国家法律的规定，经过国家权力机关批准后建立的，有法律规定的任期限制。行政领导的群体结构是行政领导活动的主体，是行政管理活动的组织者、指挥者和协调者。实践表明，在行政机关内部，能否建立起一个坚强精干的行政领导群体结构，能否充分发挥行政领导群体的整体效能，是关系到全局的根本性问题。低劣的行政领导群体结构的症结，往往不是由于其组成人员的个人素质较差，二是成员之间的组合失当，造成整体实力的内部消耗。

    (二)行政领导群体结构的合理形式。其合理的形式是指，在行政领导的群体结构中，各种不同素质、经验、年龄和各种不同专业、知识的人才，按比例的有机结合。要使其形式合理，就必须从行政领导活动的实际出发，充分考虑到完成行政目标的需要，对行政领导的群体结构进行组合。一般来说，行政领导群体结构的合理形式主要有以下几个方面：

    1、年龄结构。(1)任何一个行政领导群体结构的年龄结构都应该是梯形的，而不是平面的。一般应是老中青合理搭配。(2)不同层次、不同类别的行政领导群体结构应该有不同的年龄格局。如越是高层，年龄构成应相对高一些。(3)保持正常的更新，实现行政领导群体结构的动态平衡。

    2、知识结构。知识结构是指将具有较高的文化知识和专业知识水平的领导成员进行合理组合，达到互相补充，使整个行政领导群体结构成为具有综合业务能力的整体。群体结构应具备的知识结构的内容包括：(1)基础知识厚实、全面、新颖。(2)专业知识水平较高。(3)不同级别和类别的行政领导群体结构，在知识水平和专业水平上要求不同，一般说来，层次越高的机关，其领导成员的平均知识水平应该越高，科技专业程度越高的机关，其领导成员的专业知识水平应该越高。

    3、智能结构。智能是指在工作中运用各种知识分析问题和解决问题的能力，行政领导群体结构的智能结构是指不同类型智能的领导成员之间的协调组合。人们的智能不仅在水平上有高低之分，而且在类型上也有区别，因此，在建立行政领导的群体智能结构时，既要考虑到领导成员之间智能水平的合理配置，更要注重领导成员之间智能类型的合理配置。一般来说，在行政领导群体结构中，既要有富有远见卓识、善于分析综合、有决断魄力的主要领导者，又要有足智多谋、善于谋划、深思熟虑的智囊人物，既要有善于识才、爱才、用才的具有组织人事工作能力的人才，又要有兢兢业业、埋头苦干的实干家。

    4、作风结构。工作作风既同个人的思想品质、工作态度有关，也与个人的性格、气质有关。有的人性格内向，有的人性格外向；有的人魄力大但却粗枝大叶，有的人谨小慎微但能深思熟虑；有的人敢做敢为但却目中无人，有的人虽有自知之明但却缺乏力争上游的精神；有的人再三而求创新，但却欲速则不达，有的人持重而求稳妥，但却墨守成规；有的人严肃有余，活泼不足，有的人幽默风趣，平易近人等等。如果行政的群体都由一种性格的人组成，即使其思想品质和工作态度无可挑剔，在整体上也难以形成既生动活泼又扎实紧凑的工作作风。所以，在建立行政领导群体结构时，要考虑到领导成员性格上的差异性，领导成员绝不能是同一性格的人，要注意他们在性格方面的互补。

    (三)行政领导群体结构优化组合的原则。(1)要从着重考虑领导成员的个体素质转移到重点考虑领导成员的最佳组合。(2)要从着重考虑年龄、文化知识等静态组合转移到重点考虑性格、气质等动态组合。(3)在选拔行政领导成员时，要从全面要求转到因岗位不同而有所侧重。人的才能是各异的，要量才使用。(4)既要重视配备和调整行政领导成员，也要注重加强行政领导群体结构的建设和培训。行政领导群体结构不是一成不变的，处于动态中，其最佳组合是相对的。

    思考题：

    1、行政领导的概念

    2、行政领导的方式与类型

    3、行政领导者的基本素质

4、行政领导艺术的特点和内容

    5、行政领导群体结构的合理形式及其优化组合的原则

第七章  行政决策

    学习本章重点掌握：行政决策在行政管理中的重要意义；行政决策的主要模式；行政决策的一般过程；行政决策体制及其运行优化的内容；行政决策的基本方法。

    一、行政决策概述

    (一)行政决策的涵义。学者们的观点不同。按照行为科学学派西蒙的分析，包括：第一，它是一种行为，一种过程，而不是一种结果。第二，它是一种选择的过程，是人类在实施一项改造自然和社会的实践活动之前，对多种可能的行为取向的一种判断和选择。综合各种学派的观点，可以概括为：行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，作出决定。

    (二)行政决策的特征。国家行政管理的权力运行的特殊性，决定了其有别于其他决策形式的特征：(1)行政决策的主体是具有法定行政权的国家行政机关或在国家机关中占据合法职位的政府官员。(2)行政决策的内容涉及各个领域的广泛的社会公共事务的管理。(3)行政决策的结果表现为国家的政策或法律、法规，具有特殊的权威性、强制性和普遍的约束力。(4)行政决策决定着社会价值的分配，各种社会政治力量都会对它施加影响，因而行政决策过程是权力运用的政治过程。

    (三)行政决策在行政管理中的地位和作用。行政管理具有多种功能，其中行政决策是最重要的、主导性的一项功能。行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行政行为都离不开行政决策。行政决策是行政管理成败的保证，因为它在行政管理中占据核心地位。行政管理是围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行，行政管理总是通过一定形式的行政决策来实现。行政决策贯穿于行政管理的全过程和全部实践。这就决定了它在整个行政管理发展中起决定性的作用。

    (四)行政决策理论的发展(略)

    (五)行政决策的种类。1、按照决策主体在决策权力系统中的地位，可以把行政决策分为高层决策、中层决策和基层决策。2、按照决策主体的人数和决策权力分配的情况，可以把行政决策分为群体决策、集体决策和个人决策。3、按照所要解决的问题的范围和重要性，可以把行政决策分为战略决策和战术决策。4、按照决策者的思维反映模式，可以把行政决策分为理性决策和非理性决策。理性决策指在作出决定之前，根据所拟定的决策目标，收集充分的信息，分析各种可能的选择，拟定多个决策方案，经过科学论证，然后予以抉择的过程。理性决策表现了人类充分运用思维能力和各种可能手段，选择合理方案的追求。非理性决策则指在遇到疑难的决策问题，难以作出决断时，例如决策者无法客观判断决策问题，或决策方案之间没有明显的优劣差异，或者决策问题需要决策者迅速反应，没有收集信息、充分论证的机会等，决策者就可能依据自己的猜测、习惯反应、条件反射、本能反应等非理性的心理因素去抉择，或者盲目遵从权威的分析意见去作出决断。5、按照决策权威的性质，可以把行政决策分为传统权威决策、超人魅力型决策和理性权威型决策。6、按照决策问题的性质，可以把行政决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。7、按照使用的决策方法的先进程度，可以把行政决策分为经验决策和科学决策。8、按照决策的时间先后，可以把行政决策分为原有决策和追踪决策。

    二、行政决策体制

    (一)行政决策体制的概念。行政决策体制有两个构成要件：一是决策权力。决策权力可以定义为一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中作出选择的权力，或者是影响决策者，推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。决策权力会从各个角度进行分化，如纵向分化和横向分化，向决策者和决策参与者等。二是决策主体，决策者与决策参与者共同构成决策主体。所谓行政决策体制，就是决策权力在决策主体之间进行分配所形成的权力格局和决策主体在决策过程中的活动程序的总体制度体系。

    (二)行政决策体制的类型。1、集权制模式和分权制模式。2、个人决策模式和集体决策模式。

资料：历史上出现的公共决策体制类型

类型 最高决策权归属 最高决策者(集体/个人) 主要存在时期 主要存在地点 主要决策方式

原始民主制 氏族等原始组织全体成员 全体会议 原始社会时期，现代 各原始氏族部落、古埃及等 合议

神权制 神 僧侣、宗教领袖(个人) 古代、现代 现代海湾伊斯兰教国家(如伊朗) 独裁

君主制 神或专制君主 由宗教或传统产生的皇帝(个人) 古代、近现代 中国封建王权国家、现代君主制国家(如沙特) 独裁

议会制 总统议会制 名义上是“人民”，实际上是资产阶级总统 议会(集体)总统(个人) 近代、现代 美国等

内阁议会制  议会(集体)  英国等

委员会议会制  议会(集体)  瑞士等

人民代表大会制 人民 全国人民代表大会制大会(集体)  中国 合议、民主集中制

法西斯制 法西斯国家 政党领袖、国家元首(个人)  意大利法西斯、德国法西斯 独裁

军人独裁制 神或君主或人民，实际上是独裁者个人 军队首领(集体或个人)  各军人专政国家 独裁

    资料来源：伍启元：《公共政策》，香港商务印书馆1989年。

    (三)行政决策体制中的咨询权力。在现代，对重大问题作出正确决策所需要掌握的知识、信息量、使用的先进手段，是过去无法比拟的。这样，现代决策者所要解决的决策问题，所承担的职责与他们的知识和能力之间的差距越来越大，要弥补这个差距，就必须开发社会科学家、自然科学家等各领域的专家的智慧，把他们的智慧有效地纳入到决策过程中，使他们的智慧同决策者的智慧和权力结合起来。这样就产生了咨询因素的权力和功能问题。咨询因素具有多种功能：1、预测功能；2、分析功能；3、设计方案的功能；4、论证功能。现代各国为了提高决策效能，普遍在政府系统内建立了由各类专家组成的幕僚机构；同时，在决策系统之外，还建立了以社会科学研究机构为主体的决策咨询机构(思想库)。

    (四)行政决策体制及运行的优化。行政决策科学化；行政决策民主化；行政决策法制化。

    三、行政决策过程

1. 行政决策的分析模型。1、理性决策模型

2、系统分析模型—政策为系统的产出。3、渐进决策模型。政府决策过程为渐进调整过程的根本原因是：(1)社会有不同阶层和利益群体组成，他们的目标和政策要求各不相同，政府为保持社会稳定和获得支持，通常需要采用渐进决策模型；(2)政治上的权宜之计，特别是引起极大损益的政策决定引起冲突时；(3)政党与政治领袖对基本国策看法基本一致，仅需要对某些政策做渐进性修改；(4)转轨的困难；(5)技术上的困难。(可使用下面表格中的资料：戴高乐渐进决策的例子)。4、团体决策模型。

    资料：戴高乐将军处理法属阿尔及利亚问题    1958年6月，戴高乐将军在法国再度当政，当时他面临一个极其棘手的问题，这便是法国殖民地之一阿尔及利亚的归属问题。戴高乐当时一方面鉴于阿尔及利亚使法国军队牵制过多，另一方面鉴于世界人民对法国的谴责，他明智地下决心要从阿尔及利亚的死胡同中摆脱出来。但他明白，过早暴露这个意图，不仅会受到他的政府的攻击，而且将失去以前许多支持他的受大国沙文主义及狭隘民族主义影响的法国军队和人民，这会使他丧失不久前取得的权力，因此，他把最终意图秘而不宣，采取渐进主义策略，决定先从舆论上打开缺口。他到阿尔及利亚去演讲时，已经不再用“法属阿尔及利亚”这个说法，也不用“一体化”一词。当有人提出要求阿尔及利亚和撒哈拉完全合并时，他大发脾气。他不时地暗示阿尔及利亚决不是受他国永久统治的，阿尔及利亚将来可以有选择余地。为了削弱极端分子的势力，他在组织上也采取了措施，他命令法军驻阿尔及利亚总司令萨郎将军禁止军官在阿尔及利亚普选中当候选人，而且又使萨郎将军及许多军官调离阿尔及利亚。他释放了7000名阿尔及利亚俘虏，对阿尔及利亚民族解放阵线的领导人采取宽容政策。在各省的多次演讲中，戴高乐不断暗示他的阿尔及利亚政策。1959年9月，在一次达数百万人听众的广播和电视讲话中，他终于冒险公开提出在恢复和平后4年内阿尔及利亚人自决。由于广大民众与士兵都经过了反复思考，都有所准备，因此感到理解。虽然不久法国军队中有一些强硬分子发动了叛乱，但也被迅速镇压下去。大约经过4年之久的渐进努力，1962年阿尔及利亚经过全民公决终于宣布独立。    资料来源：孙钱章主编《现代领导方法与艺术》，人民出版社1998年版第64-65页。

    (二)行政决策的一般过程。1、按阶段划分，一般经过以下几个阶段：(1)情报活动阶段——发现问题和确定目标。(2)设计活动阶段——拟定决策方案。(3)抉择活动阶段——选择最佳方案。2、按步骤划分，一般也可以概括为以下几个步骤：(1)决策问题的界定；(2)决策目标的确立；(3)决策方案的设计；(4)决策效果的测定；(5)决策方案的选择。

    四、行政决策的原则和方法(增补)

    (一)行政决策的原则。(1)目标性与系统性原则；(2)信息与预测原则；(3)可行与优化原则；(4)严密与明确原则；(5)时效性原则；(6)合法性原则。

    (二)行政决策的方法。行政决策是一个方法序列。行政决策的方法举例：(1)信息收集方法；(2)决策方案设计方法；(3)决策方案的评估方法。

    资料：政策分析研究中的定量分析法及技术的范围十分广泛，美国学者R.M.克朗在《系统分析和政策科学》一书中，对这些定量分析方法及技术进行了分类。他根据决策类型的不同将定量分析技术分为两类，即确定型的分析技术和随机分析技术，下面的表中介绍了与之相适应的政策模型、应用范围和基础知识。    确定型分析技术是指那些可用于只有一种势态，并在做出可接受的假定之后其变量、限制条件、不同的选择都是已知的、确定的，按一定的统计置信度可以预见的方法或技术。确定型的定量模型、方法和技术

模型、工具或技术 应用 基础知识

线性规划 解决在商业、交通、库存、建筑、后勤及网络中的配置、分配和优化问题 计算机科学、敏感性分析、代数解法、单纯形表、经济学

排队论 人或事物或事件的等待服务问题 蒙特.卡罗法、模拟、统计学

规划管理技术 生产和建设计划 PERT(成本和时间)、CANTT图、网络分析(CPN)、决策树

马尔柯夫分析 销售经营、预测 矩阵代数、经济学

对抗分析 商业、心理学、国防研究 博弈论

质量保证 工业、国防 科学、技术

损益分析 资源分配 经济学、统计学

    资料：随机分析技术是应用于不确定型或风险型决策的分析方法与技术。当存在一个以上的态势，并且需要估计和确定每一种可能的状态时，就要碰到随机模型问题。随机定量模型、方法和技术

模型、工具或技术 应用 基础知识

动态规划 在生产、配置活动中的多阶段决策 计算机科学和概率论

计算机模拟 系统内部的相互作用 计算机科学和蒙特.卡罗法

随机库存率 需求或提前时间时随机的情况 概率论和期望值统计量

随机模型 计算机系统转换的概率 矩阵代数、微积分

取样、回归、指数平滑 大总体的问题解 统计学和概率论

贝页斯定理 条件概率下的预测、相关和因果分析 代数、概率论以及有关先验概率的知识

损益分析 资源分配 经济学和统计学

决策树 系统行为 代数和统计学

    资料来源：R.M.克朗：《系统分析和政策科学》，北京商务印书馆1986年第83-84页

    附录：行政决策案例

    沈阳市2001年9月出台了一项政府令：如果因为行人违章而司机没有违章，则司机撞人不负任何责任。这就是被俗称了的撞了白撞。此举引起强烈反响，中央电视台几档节目皆有涉及。在广州，也曾一度讨论实行同类法规。以下提供6种说法，供大家参考：

    1、交警说：在交通法规和设施的保障下，各类交通参与者都是平等的交通出行关系。车辆行人要各行其道，处理交通事故要以责论处，这是我国各交通法规中明确规定的原则。这之所以引起反响，说明了一个法与情的关系问题。但它是不公正的。这项措施出台后，交通事故大量下降，取得了很好的社会效果。

    2、司机说：早就应这样干了。做司机的不怕红绿灯，最怕路上老是有人。行人可能不知道有的司机为了他们，连命都搭上了。再说，撞了白撞的目的是让人注意交通规则，实现车速的提高，而不是让司机到处撞人。

    3、步行者说：现在总是把塞车的原因归结到我们行人身上，总以为是行人乱闯马路才造成塞车，我认为不是行人问题，而是路口设计不合理。即使是行人不遵守交通规则，也是逼良为娼。你司机把原来属于我的时间和路都占了，到头来还说我不守规矩，要把我撞死，简直是簧天下之大谬。

    4、观察家说：在我国，在处理“公平与效率”问题上，多是社会弱势阶层先付出牺牲。在现代社会中，无论什么法令法规，其本意都不能少了两条：有助于城市经济的发展；同时让广大市民阶层满意，而不是让他们惊恐。

    5、法学家说：民法通则123条明确规定，“从事高空、高压……高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”由民意机关制定的这一法律体现了法律的理性。立法者在此强调救助弱者，平衡各方利益的理性被执法者修改，成为了弱者迁就强者。立法的理性被司法和执法的非理性所修改，导致法律的公平和正义不能实现，在我国有太多的个案。

    6、外商说：在加拿大，行人在路上永远拥有第一权利，这是法律，每个司机在拿驾驶执照前都必须知道这一点。只要是司机撞了人，就得负全部责任，只有一种例外，就是司机有足够的证据证明被撞的行人是自杀。分析责任是撞车时才会干的事。

    对沈阳市政府的这一决策，试作评析。

    思考题：

    1、行政决策在行政管理中的地位和作用

    2、行政决策的基本特征

    3、行政决策的主要模式

    4、行政决策的一般过程

    5、行政决策的基本方法

第八章  行政实施

    学习本章重点掌握：行政实施的意义；行政指挥的条件；行政沟通的类型；行政控制的类型；行政协调的意义。

    一、行政实施概述

    (一)行政实施的意义。1、行政实施的概念。行政实施是从行政决策一经形成或最后批准时起，行政机关及其工作人员贯彻决策、实现决策的全部活动或整个过程。行政实施的特点：(1)行政实施具有从属性，或称为目的性。行政实施的整个过程和一切活动都是在实现某种决策，必须严格服从决策的目标，是一种目的很强的活动。(2)行政实施具有经常性。(3)行政实施具有连续性。(4)行政实施带有时效性。(5)行政实施具有灵活性。(6)行政实施具有层次性。2、行政实施的地位和作用。(1)行政任务的最终完成，归根结底在于对政策具体贯彻实施得如何，任务完成的好，还要靠行政实施的效果来作出判断。(2)在全部行政管理工作中，最实际、最经常、最具体的活动就是行政实施。可见，行政实施在行政管理中是非常重要的。

    (二)影响行政实施的因素。1、行政任务方面的影响因素。任务的重要性和复杂性不同，轻重缓急、难易程度不同，所需的人财物数量不同，受到的阻力也就不同。2、行政实施主体方面的影响因素。行政实施主体包括行政机关及其领导者和行政执行人员，机构设置和力量配备是否合理，都会影响行政实施。3、行政实施客体的影响因素。群众的文化程度、知识水平、政策水平、承受能力等，都会影响行政实施。4、行政环境方面的影响因素。包括自然、文化、经济技术、政治和工作环境等。

    (三)行政实施的步骤与环节。1、行政实施的准备阶段。包括：(1)法律准备；(2)组织准备；(3)思想准备；(4)物质准备；(5)技术准备，技术问题既属于物质准备又不完全是物质准备可以解决的。2、实质性工作阶段。其主要功能性环节有：指挥、沟通、控制和协调。

    二、行政指挥

    (一)行政指挥的作用。行政指挥是行政实施的主要环节之一，是领导作用在行政实施过程中的直接体现。具体说，它是行政领导在执行政策过程中，按照既定的目标和计划，对下属和群众所进行的动员和指导活动。行政指挥具有重要的作用：(1)现代社会当中的联合劳动、互相依赖的工作过程，正在取代各个人的独立活动，工作协作日益复杂，唯有高度统一的指挥，才能使行政目标得以迅速地实现。(2)在准备工作就绪的情况下，唯有行政指挥，才能把行政管理从静态推向动态，从观念变为行动。指挥可以被看作行政实施的发动机。(3)有效的行政指挥可以使各种行政管理资源得以充分利用，尤其是人力资源。

    (二)指挥者必须具备的条件。1、足够的权威基础。权威基础的第一个要件是权力；第二个要件是威望和影响力。2、运用权威的能力。权威基础相同的人进行指挥所带来的效果也会有很大差别。指挥者应具备的能力包括：(1)敢于指挥；(2)善于指挥；(3)精于指挥。

    (三)行政指挥的方式。1、口头指挥；2、书面指挥；3、会议指挥。

    三、行政沟通

    (一)行政沟通的意义和作用。行政沟通是在行政管理活动中，行政机构之间或行政机构与各有关方面之间所作的信息上的传递与联系。行政沟通应当是双向的，信息发出后，只有接受者作出了反应，才能构成一个完成的行政沟通过程。行政沟通的作用表现在：信息交流；行政传递；信息联系；信息反馈。通过有效的行政沟通，可以保证在行政实施过程中统一指挥、统一行动，增强行政组织对外部环境的应变能力，从而实现高效率的管理。

    (二)行政沟通的构成类型。行政沟通的构成类型大致有三种分析方法：1、行政沟通的线路结构。可分为：(1)正式沟通；(2)非正式沟通。2、行政沟通的方向。可分为：(1)向下的沟通；(2)向上的沟通；(3)水平的沟通。3、行政沟通的方法。可分为：(1)口头的沟通；(2)书面的沟通；(3)多媒体沟通；(4)其他沟通。

    (三)行政沟通关系的处理。1、行政沟通的关系模式。行政沟通在实践中相当复杂，往往是多种类型的综合体。这些综合体的双方，有时是单向的沟通关系，有时是双向的沟通关系；有时是直接的沟通关系，有时是间接的沟通关系。但主要有三种：(1)树形沟通关系，即每个人只和一人单向沟通，如A分别与BCD沟通，但BCD之间无沟通关系。(2)星形沟通关系，即每个人只与相邻左右两人沟通。(3)轮形沟通关系，即每个人都与单位内其他所有的人沟通。2、行政沟通中应注意的问题。任何形式的沟通，其目的都是在追求无误率、速度和满意率的最佳效果。但是在行政沟通中，也往往会出现沟通效果不佳的情况，主要的障碍是沟通的中断或者失真。中断是信息的停滞或残缺，失真是信息的扭曲、错误或虚假。沟通中断主要是沟通网络不健全或运转不灵而产生的，克服的办法是从组织体系上解决问题。信息失真的原因就不那么简单，往往比较复杂。现实生活中曾经出现过的假大空作风和报喜不报忧的欺上瞒下的手段，给行政管理活动带来极大的危害。为增强行政沟通的效果，美国管理学会曾经提出“良好沟通的十戒”(P311)。