二、行政权力的分配
行政权力分配是行政组织的内部分工问题，而行政机构的设置就是行政权力分配的外在表现。
(一)行政权力分配的方式与途径。1、行政权力的分配方式。(1)纵向层级结构性分配；(2)横向功能结构性分配。2、行政权力分配的途径。(1)主要途径是逐级授权；(2)权力下放；(3)地方自治；(4)权力“外放”(主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行政权力与社会权力之间的关系问题，即政府与社会的关系问题)。3、行政权力的再分配。一般有两种情况：(1)外源型行政权力再分配，即随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力的再分配；(2)内源型分配，即在既定的政治经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化，这种情况称为行政改组。4、行政权力的人格化问题。行政权力的主体和客体都包括人的因素，其运行只有依靠人才能实现，因此在行政权力分配中，权力与人的结合就成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，此过程通常是通过人事行政实现的。行政权力人格化使得滥用职权的现象不可避免。所以马克斯.韦伯特别强调行政权力非人格化的意义。他认为，行政管理必须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人号令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。
(二)行政权力分配的原则。1、程序必须合法，合理合法是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。2、职权必须明确，每一个层次、每一个部门的权力都必须作出明确无误的规定。3、权责必须一致，而不能分离，其大小也应相一致。比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务，权力与责任、义务是不能分离的，有权无责和有责无权的权责分离现象，都是在行政权力分配的过程中所应防止的。4、内容必须全面，各级行政主体都应和等于其权力层次及功能相一致的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面只有齐全、完备，才能成为完整统一的体系而发挥作用。
(三)行政权力分配过程中的相关问题。1、行政权力分配与政治授权的关系。行政权力是执行性权力，来自人民及其代议机关的政治授权。行政权力的分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而政治授权则是行政权力的外部来源。不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。2、集权与分权的关系。包括两种情况，一是行政机关内部层级结构中权力的集中与分散的问题，二是在功能性结构中的集中与分散问题(包括主体与客体之间的关系)，前者是集与分的关系，后者是集与放的关系。3、权利与义务的关系问题。权力分配中有一种特殊现象，即行政主体因为某种特殊需要具有一些不受一般行政法规约束的权力，即行政特权。行政特权也是一种法定的特殊权力，它也应与特殊的义务相一致。
三、行政授权
(一)行政授权的性质和特点。1、行政授权的涵义。授权的一般意义是把权力委托给相应的人或机构代为执行，任何一个组织当其达到一定的规模或实行职能分工后，就必然要进行授权。行政授权乃是授权的一种形式，系指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。行政授权缘于两个主导因素：一是处理复杂公共事务的需要，二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。行政授权由三个基本要素构成：(1)指派工作任务；(2)授予行政责任；(3)承担工作责任。从内容上看，行政授权包括两个层面：一是决策权力的授予，二是执行权力的授予。2、行政授权的特点。(1)行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。(2)行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分。(3)行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。这三个特征，将行政授权与行政法律关系上的代理、助理和一般组织分工区别开来：第一，行政授权与行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负全部责任；而行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。第二，行政授权与行政助理不同。行政助理是有人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任；在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。第三，行政授权与行政分工不同。行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系；而行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系。
(二)行政授权方式。1、根据授权的性质和内容，可将行政授权划分为：(1)充分授权，也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。具体包括柔性授权、模糊授权、惰性授权等。(2)不充分授权，也叫特定授权，或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。(3)制约授权，又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。(3)弹性授权，亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。2、根据授权的媒介和方式，可将行政授权分为：(1)书面授权，是上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的形式。(2)口头授权，是上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。3、根据授权的合法程度，可将授权分为：(1)正式授权，是指行政主体依据法律规定并按照法定程序。(2)非正式授权，是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权。
(三)行政授权过程。1、行政授权的条件。至少应包括：(1)良好的组织和人事基础。包括管理目标已经确立，方向正确，任务明确；行政组织机构已经建立，组织结构系统完善，要素完整，功能健全；组织内部的人事安排已经大致确定，不再担心部属的过分变动；组织文化和工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守。(2)适当的时机。首长工作负担过重时；指挥系统中有人暂时离开或者高层职位缺位时；机关力求开创新局面、解决新问题，首长必须集中精力专注于重点组织工作目标时；当有关工作人员不在一处工作时。(3)工作需要和一定界限。重复性、琐碎性和经常性工作，过于专业化的工作等都应授权；但授权要坚持例外原则，即上级主管把一般日常惯例性工作授给下级，但自己应保留重大政策决定和重要人事任免权等。2、行政授权的程序。(1)明确授权的工作内容；(2)选择授权的对象；(3)规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任；(4)正式授予权力；(5)检查评估授权成效。3、行政授权过程中授受关系的处理。行政授权并不是单向的行为过程，而是一种权力授予和权力接受之间的双向行为。作为双向管理行为的行政授权，如果没有被授权者的充分理解和明确表示，是很难取得成功的。因而要处理好授受关系。要注意排除授权方面的障碍：一是行政授权主体要克服心理方面的障碍；二是行政授权主体要克服能力方面的障碍；三是行政授权还要克服来自授权客体方面的障碍；行政授权也要克服来自组织方面的障碍；行政授权还必须克服来自环境方面的障碍。
四、行政权力行使
行政权力运行的过程就是行政主体分配和行使权力的过程。行政权力的行使过程即行政权力主体对客体施加影响、并使客体按照主体意愿采取行动的过程。这一过程包括计划、组织、用人、指挥、执行、控制、监督和反馈等一系列具体行为。
(一)行政权力的基础和手段。行政主体获得了相应的权力基础，也就拥有了使行政客体服从的手段。按照应有的基础，大致可以概括出以下几种情况：(1)报酬性权力；(2)强制性权力；(3)制度性权力；(4)人格性权力；(5)知识性权力；(6)关系性权力。
权力与权威的区别：第一，权力主要指一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合主体的目的；权威则主要是一种社会心理过程，它依靠某种威势或威望来取得信任与赞同。第二，权力通常是以强制力作为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性。权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的；权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从。
权力与权威有相关性，在多数情况下是一致的，但在特殊情况下可能发生分离，导致有权力而无权威现象的出现。在行使权力的过程中，行政主体应该力求权力与权威的统一，并保证合法与合理的统一。
(二)行政权力行使的程度。1、行政权力行使的程度与政府治理能力。行政主体对于行政客体施加影响的过程，会表现出不同程度的差别，行政客体服从于行政主体的状况，一般也就是社会成员对于政府的服从状况。行政权力程度是一个综合指标，它不仅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率与能力的统一便是政府的效能。所以有效政府必须是既有效率又有能力的政府。所谓政府能力，指的是政府推行管理活动的可能性与效力，包括政府能否有效采取集体行动和能否广泛促进社会的集体性行动两个方面，其判断标准在于政府政策目标的实现程度中对于社会发展的推进。所以政府能力实际上是行政权力主体在其与客体的互动关系中所表现出的能动性。政府能力在一方面体现了行政权力实现自主性目标的潜能，在另一方面则体现了行政主体向客体提供服务的供给状况。2、影响行政权力行使程度的因素。(1)行政权力的目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素；(2)影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度；(3)影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题；(4)影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的范围；(5)影响行政权力实现程度的因素还包括行政环境问题。
(三)行政权力行使过程中的负效应及其克服。1、负效应的表现。(1)利益错位，公仆变成主人；(2)权力角逐，手段变成目的；(3)权力僭越，职权扩张为特权；(4)传统惯性，导致权力滥用。2、行政权力制约。(1)他律机制，也就是其他政治权力以及行政客体对于行政主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。(2)自律机制，即行政权力自信所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。
五、行政权力的发展和演变
(一)行政权力的产生(略)
(二)传统行政权力。传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力，其特点是：1、传统行政权力的社会职能与国家政治权力的传统职能明显地交织在一起。传统行政权力的自主性表现得还不够充分。2、传统行政权力与宗教权力或迷信权力等曾经相互结合。3、传统行政权力与宗法权力等血缘关系权力也有根深蒂固的联系。4、传统行政权力与经济权力有相当直接的关系。5、在传统行政权力内部，个人超越职位权力，人格权威大于职务权威。人的权威大于组织的权威，人的作用大于制度规则的作用。因此，人存政举，人亡政息是传统治理普遍的规律。一般认为，传统行政权力缺乏法治的主要表现是：(1)缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围；(2)上下级之间的等级制度不合理，决定事务的权限不明确、不固定，有时依照先例，有时统治者派员决定或个人亲自干预；(3)没有基于自由契约的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则；(4)行政人员缺乏专门技术训练，对行政人员的委托也无视实际工作能力；(5)与上述几点相联系，各级行政人员的薪俸也缺乏规范。
(三)现代行政权力
1、现代行政权力与传统行政权力的区别。现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力，与传统行政权力的区别是：(1)现代行政权力的社会管理职能日益突出，行政权力的自主性非常明显，其主要表现是现代行政管理已经成为专门的职业领域。现代行政权力的相对自主性和行政主体的一元性非常明显，不仅行政权力在政治权力体系中的相对自主地位明显提高，而且行政权力也开始同宗教权力、宗法权力和迷信权力相互分离，其与经济权力的直接联系也被打破。(2)现代行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的功能分化也日趋发达。(3)现代行政权力是一种合理型的权力。行政客体的服从是以行政主体所拥有的合理合法权威为基础的。与传统行政权力相反，现代行政权力明显地表现为职位权力大于个人权力，法律的权威高于人格的权威。现代国家的治理的重要特征是依法治国，现代行政管理是一种以法律为依据的公共管理活动，而现代法律又是以正当性与合理性为基本前提的。马克斯.韦伯概括的现代官僚制的特征(P147)。
2、行政国家——20世纪行政权力发展的独特现象。从发达国家开始，在世界范围内逐渐出现一种普遍的现象，即行政权力的急剧扩张，公共事务的扩张带来了公共利益的扩大化，行政机构和行政自主权明显增大，出现行政国家现象。行政国家的特点：(1)国家行政机构的数量大大增多，其所管理的内容异常庞杂，职能在日趋专门化的同时也更加复杂。(2)行政人员的队伍日益庞大，行政事业费用大量增加，公共管理的成本越来越高。(3)各种专门的行政委员会纷纷成立，与此相关，委任立法现象大量增加，这种趋势导致了行政权力的准立法化。行政权力内部的纠纷调停制度也不断健全和完善，这又带来了行政权力的准司法化。(4)行政立法数量增加，自由裁量权的范围不断扩大。(5)行政权力不仅自主性增强，而且地位日益提高，常常出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况。(6)行政权力的服务功能渐趋重要，公共福利措施明显增多，福利主义政策波及全球。(7)行政权力不断发生越轨现象，侵犯立法权力和司法权力，侵犯公民权利，甚至直接干预经济和社会事务。
如何认识行政国家现象呢？(1)行政国家现象的出现，是近代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。(2)与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。(3)行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。
(四)转型期行政权力与当代中国行政权力所面临的问题。在由农业社会向工业社会过渡的国家里，行政权力的发展状况更为复杂，此时，传统行政权力的特征依然存在，而现代行政权力的特征已大量出现，但却未完全具备。于是，在转型期社会，行政权力的现代性与传统性两种特征就相互交织在一起。转型期行政权力在历史上的具体表现，以官僚权威制国家的行政权力最为典型。中国是发展中国家，中国的行政权力状况异常复杂。其现代性不够完善，受到各种传统特征的影响；类似于行政国家的现象也开始出现，行政权力在实际运行中时常僭越自己的位置，行政越权现象时有发生；后现代的思想和实践业已开始进入各个行政领域，预示着行政权力新的变化。面对传统、现代、后现代的混杂局面，中国行政权力的发展至少需要三个方面的进程并行：革除弊端，排除其他权力对行政权力的干扰；防患于未然，控制行政权力自身的膨胀；引进可持续发展的价值。要使中国行政管理真正做到公正、廉洁、高效，中国行政权力的发展面临以下几个方面的任务：第一，适应市场经济的发展，建立完善的制度化机制；第二，适应社会分化的趋势，建立相应的自主性机制；适应经济现代化趋势，建立有效的能力机制；第四，适应民主政治要求，增强正当性合法性机制；第五，适应法治化治理需要，建立完备的制约机制，第六，适应可持续发展目标，建立适应性的价值体系。
思考题：
1、行政权力的内涵
2、行政权力的特征和结构
3、行政权力与其他政治权力之间的关系
4、行政权力分配的原则与途径
5、行政权力分配中处理集权与分权的关系
6、行政授权及其特点
7、权力与权威的关系
8、行政权力运行中的负效应及其克服
9、认识行政国家现象
10、当代中国行政权力转型过程中的问题及对策
第四章 行政组织
学习本章主要掌握：行政组织的涵义；行政组织的特征；集权制与分权制的不同；行政组织的原则；行政组织的结构；行政组织的一般环境；行政组织的目标及目标管理；行政组织变革的条件；加深对中国行政组织的认识。
一、行政组织概述
行政管理学所说的行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织。国家行政组织以其特有的公共管理方式，最直接地表现国家职能的性质，一方面，在本质上它是占据统治地位的阶级推行其意志的工具，要保证反映国家性质的宪法和法律的全部、正确地实施；另一方面，在形象上，它是社会和公众利益的正式代表者，要实现国家对广泛的社会生活的有效领导和管理。组织是管理的物质存在形式，任何行政管理问题都与组织相联系，因此，行政组织始终是行政管理学的最基本的问题之一。
(一)行政组织的涵义。有代表性的观点大致有三种：(1)广义和狭义的理解：从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。(2)静态与动态的理解：从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。(3)阶级属性与社会属性：从阶级属性上说，行政组织是居国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。
(二)行政组织的特征。(1)政治性，包括阶级性和决策性；(2)社会性，包括服务性和管理性；(3)权威性，包括约束性和强制性；(4)法制性，包括国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性；(5)系统性，包括结构性和有序性；(6)发展性，包括动态性和适应性。
资料：日本中央政府机关公务人员的配置，完全依法办事，内阁的官员和职员人数均由专门法规确定，不得任意增加，《内阁法》限定，内阁阁员不得超过21人，设内阁官房长官1人，副长官2人，总理大臣设秘书官3人。其他国务大臣只设秘书官1人。《国家行政组织法》规定，政府各部门只设长官1人，政务次官1人，事务次官1人，唯有三个较大的省，即通产省、大藏省、农林水产省可设政务次官2人。因此，日本中央政府12个省和12个厅委的正职长官只有24人(内阁中21人由国务大臣兼任)，副职长官共44人，中央政府各省、厅内设有113个局，许多局只设局长1人，整个中央政府机构省(厅)级长官、副长官、局长三级官员共计181人。 日本国家行政机关的职员额数与官吏职位一样，也有严格的法律规定，实行定员管理。1969年，日本政府公布的《行政机构职员定员法》规定，中央政府各部门的文职官员和职员最高限额是506571人，在这个最高限额内，由政府在一定时期发布政令，规定政府各部门的人员编制限额。以1979年发布的《行政机关职员定员法》为例，规定总理府(包括本府，9个厅，3个委员会)的定员数量为55286人；内阁直属机关(包括内阁官房、内阁法制局、安全保障会议事务局)为188人；法务省为48854人(包括检察厅职员10923人)；外务省为3400人(包括200多个驻外领事馆人员2000多人)；大藏省为67618人(包括设在全国各地的税务人员50000人)；文部省为116121人(包括国立学校教职员工12816人)；厚生省为57540人(包括国立医院人员47000人)；农林省为50640人(包括农林和粮食管理人员30000人)；通产省为12834人(包括驻外人员)；运输省为32790人(包括海上保安厅局11000人)；邮政省为2971人(各地邮递人员另计)；劳动省为22969人(包括设在各地的348个劳动基准监督署人员)；建设省为28923人(包括679个派出机构的25000人)；自治省为556人等，共计500690人。据1980年《读卖年鉴》统计，日本中央政府各行政机关在职公务人员数量共计503815人。很明显在职人员被控制在法定的限额之内。 资料来源：邹钧著《日本行政体制和管理现代化》,法律出版社1994年版第94-95页。
(三)行政组织的基本要素。国家行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，了解要素的目的在于建立科学的分析单元。国家行政组织的构成要素有：权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、法律规范和自由裁量、结构形态和运作过程、功能和信息等等。这些基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下几个方面：1、法规制度健全；2、组织目标明确；3、人事调派恰当；4、权责分配合理；5、财物数量适中；6、运行机制有效；7、行为方式优化；8、价值观念整合。
我国前几次机构改革没能跳出怪圈循环，一个重要原因就是行政职能界定不明确，造成“刮胡子、割韭菜”式的改革，有人评价“机构改革只是多挂了几个牌子，多添了几张桌子，多填了几个位子，多造了几幢房子，多购了几部车子。”结果“肥了刻公章的，发了配钥匙的，忙了搞印刷的”。“门口换了几个牌子，出来进去的还是那帮孩子”。反映了改革的浅层性、零乱性。
(四)行政组织的设立(产生与成立)。行政组织的设立一般指国家行政机关或机构的设置及其合法性，包括依据、效力和规程等基本问题。国家行政组织是一种法定的组织形态，因此其设立必须有法律的依据，经过法定的程序，得到法律的认可，才能获得和行使合法的权力。1、行政组织设立的依据。(1)依据宪法；(2)依据法律；(3)依据行政裁量权。2、行政组织设立的效力(合法性)。能够行使行政组织设立并发生效力的法定权力主体主要有：(1)立法机关；(2)内阁；(3)立法机关与内阁。3、行政组织设立的规程。一般情况下，行政组织设立的法定程序是：(1)由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织机关的法律依据和现实原因；(2)由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性；(3)由批准机关以法定方式向社会公布其设立，并赋予其相应的公共权力。
(五)行政组织的种类。1、首脑机关，是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关；2、职能机关，亦称本部机关或运作机构或实作机构，是隶属于领导机关或行政首长、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所述机构实际实施的机关；3、幕僚机关，亦称辅助机关或办公机关，通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关；4、咨询机关，亦称智囊机关或参谋机关，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关；5、派出机关，是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。
二、组织目标
目标是组织的构成要素之一，它是组织预定在一定时间和空间内所要取得的最后成果，或者是组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况，也可以理解成是组织的一整套的价值标准。
(一)目标的功用与层次。1、目标的功用。目标是组织及其成员行为的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。从管理的观点看，目标的功用有：(1)促进组织结构和权责体系合理化；(2)建立考核的公平和客观的标准；(3)增强组织的协调能力和整合能力；(4)激发组织成员的工作热情和合作意识。2、目标的层次。目标作为组织的次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定的结构。(1)从时间序列上看，目标系统可以分为长期-中期-后期目标；(2)从空间序列上看，可以分为整体-部分-个人目标；(3)从价值标准上看，可以分为社会-组织-团体目标；(4)从性质上看，可以分为综合-技术-心理目标，等等。组织目标系统一般可以分为三个基本层次：第一，总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并统帅全组织全力以赴的主体目标；第二，分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标；第三，个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。
