(二)组织目标的合理化与特征
1、组织目标的合理化。组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度愈高则组织目标设置愈合理。所谓组织目标合理化，就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标，一般而论，组织目标合理与否取决于四个方面认知程度和条件：(1)社会承认。这是衡量组织目标合理与否的主要标准，这意味着组织目标必须符合一定的社会需要或带来的一定利益，同时还必须符合社会生活的一般准则。(2)组织能力。目标直接反映组织对社会环境和自身能力的判断，尤其反映组织领导者的个性、学识和胆识。(3)团体状态。目标的合理性直接受制于组织所包含的若干工作团体的工作状态，团体目标的形成取决于组织的正式规定性和以利益为基础的对组织目标的认同。(4)成员意识。这主要表现为组织成员对组织目标的了解程度、理解程度、关心程度和参与程度。
2、行政组织目标的特征。主要有三个方面：(1)规定性。这种规定性集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是。(2)服务性。按照现代民主政治理论，行政权源于全体国民，因此，国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。(3)复杂性。国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。
3、行政组织目标合理性的标志。主要有三个：(1)目标明确；(2)目标一致，是指组织目标上下贯通、左右联系、前后衔接，共同服从总目标；(3)目标组合，是指政府内部各级各类组织目标的层次性和差异性，并有机地组合为一个整体。
(三)目标管理。目标管理是一种化组织需要为个人奋斗目标的管理哲学，也是一种组织实施计划和控制的管理方法，其中心思想，就是要经由集体的努力及自我控制来完成机关的共同目标。
1、目标管理的概念。它是一种过程，是上下两级管理人员共同确定目标的主要职责范围的过程；是一种实施管理计划和考核的方法；是一种个人与组织的关系。
2、目标管理的性质。是以行为科学为基础的一种管理思想和管理方法，它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制，即目标管理和自我控制，也就是说，应当用更严格、更精确、更有效的内部控制来取代传统的外部控制。目标管理还强调参与，认为只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式。
3、目标管理的实施。一般来说，成功地实施目标管理应当具备四个条件：(1)整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度。(2)各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平，以及订立目标的技能，以使目标恰到好处，有机配合。(3)实行以精神鼓励为主、物质奖励为辅的激励制度。(4)目标管理从组织的高层管理部门开始。
三、组织结构
结构是组织的基本属性之一。组织的性质不仅取决于它的构成要素，而且取决于它的结构方式。结构方式不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在较大的差异。行政组织结构是机关组织各部门各层次之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。
(一)组织结构的性质。结构是组织的基本框架。它确定组织的总格局，描述和规定组织的法定权力、职责以及各种行为主体之间的相互关系。
1、结构与功能。结构是功能的结构，功能是结构的功能。结构具有功能才有意义，功能依据结构才能产生。因此，结构与功能相互依存、相互作用、相互关联、互为条件。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性。
2、结构与职位。职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。职位与职权、职责相联系，从一定意义上说，职权与职责只是职位的特有属性。职位的设置及其联结方式直接表现机关权力及其连带责任的分配形式，从这个意义上说，职位、职权、职责是一种一体化过程，三者以职位为基础形成正比例关系。在国家行政组织中，强调职位、职权、职责的非人格化和统一，并以此保证组织结构的稳定性和持久化。因此，职位、职权、职责的组合方式，实际上反映了组织结构的方式。
3、结构与模式。模式即典型的组织结构形态。成为模式的组织结构有：(1)直线集权制，即一种较早、较简单的金字塔等级结构，其特点是将组织的各种职位按垂直系统直线排列，是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥-服从关系为特征的结构形态。(2)直线参谋制，是一种在直线集权制基础上建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构(纳入一批具有某种知识、经验和机能的管理人员并赋予他们一定的职能)，参谋系统直接为行政首长服务，其影响和作用是通过其思想被首长采用而实现的(思想库)。(3)直线职能制，是在统一的指挥系统外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构(实施部门管理)。(4)直线综合制，是直线参谋制与直线职能制的混合体，其特点是在直线集权制的基础上同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构。(5)直线分权制，比较流行的是项目型结构和矩阵型结构等。(6)多维结构，是一种大型化、复杂化组织设计的综合式结构。
4、结构与差异。主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。
(二)管理幅度与管理层次。管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。幅度构成组织的横向结构，层次构成组织的纵向结构，水平与垂直相结合构成组织的整体结构。管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次通常成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。
1、管理幅度，又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。决定管理幅度宽窄的主要因素一般有三个：(1)管理者与被管理者的性格、知识、专业、技能、才干、精力、经历、经验、习惯、性别、年龄、动机、作风等；(2)组织的正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序、纪律、责任、待遇、惯例以及技术设备、氛围、人际关系、权力的集中程度等；(3)社会的总体发展水平、社会对组织的需求、社会道德风尚及意识形态，以及与组织有关的家庭或家族意志等。管理幅度与专业化的横向分工相联系，国家行政组织分工采用的基本标准主要有：(1)按功能划分，即将性质相同或相似的工作归类组成一个组织单位，由该单位全权负责处理这一类行政事务。(2)按程序划分，即按工作程序或设备技术标准组建单位。(3)按地域划分，即按自然、社会和历史条件划分行政区域，在此基础上组建行政单位，辖区一切行政事务均由其掌理。(4)按人或物划分，即以管辖对象(人或物)为划分标准组建行政单位。
2、管理层次。亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。不同的行政组织其管理层次的多寡不同，但多数可以分为上、中、下三级或高、中、低、基层四级。前者如通用的部、局、处三级建制，后者如国务院、省政府、县政府、乡政府四级领导体制。
(三)行政组织体制。行政组织体制即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。大致可划分三种类型：1、首长制与委员制。(1)首长制，亦称部长制或独任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。(2)委员制，亦称集体制或会议制，指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。[委员制可参照：龚祥瑞著《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版第366-367页]。2、分级制与分职制，是纵横相交、相辅相成的两种体制。(1)分级制，又称层级制或系统制，指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。组织的每一个层级在性质上都是普遍的和完全的，在范围上和领域上都是部分的和不完全的。指挥统一是分级制的精神。(2)分职制，又称职能制或参与制，指横向划分部门的组织体制。分职制的特征是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成，与分级制相反，分职制所形成的每一个部门，在性质上都是部分的和不完全的，在范围上和领域上却是普通的和完全的。技术分工是分职制的要义。3、分权制与集权制。(1)集权制，亦称独立制或完整制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。(2)分权制，亦称多元制或分离制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。分权与集权历来是一个重大政治问题，也是一大组织管理问题，所以它是有关行政研究的一个长期课题。
四、组织原则
组织原则是为行政行为提供指导的一种基本理论，是使行政组织长期稳定、有效和充满活力的一系列的一般性或共同性的规范和法则，是行政组织机关设置所应遵循的范例。
(一)组织原则的形成与意义。能够称为原则的规范和法则至少应具备四个条件：(1)理论前提，即原则必须建立在对一定客观事物或现象的普遍性的观察基础上，即实践是原则的前提。(2)理论概括，即原则应有赖于对一定观察所得的分析研究，进而进行理论概括，并以凝练的语言进行准确的理论表述。(3)理论规范，即原则应当具备相对明确的准确性和规定性，一般应附有原则的适用条件。(4)社会价值，即原则必须能够为实践提供一定的规范性指导，原则必须具有实用性，这种实用性就是原则的社会价值。
(二)组织原则的主要内容。1、L.P.阿尔福特的工商管理组织原则理论(P177)。2、L.厄威克的行政组织原则(P177)。3、M.韦伯的理想行政组织的原则理论：劳动分工的原则，层级节制的原则，公平合理的原则，职业训练的原则，法制的原则，职业化的原则，固定薪俸的原则，奖惩制度的原则。4、行为学派的组织原则：人格尊重的原则，运用非正式组织的原则，参与管理的原则，优化人际关系的原则，培养新型领导能力的原则。5、系统学派的组织原则：整体性原则，有序性原则，结构性原则，动态性原则，相关性原则，开放性原则，最优化原则，反馈原则。6、权变观的组织原则：一切以时间、地点和条件为转移。
(三)我国行政组织的基本原则。1、为民便民的原则，这是我国行政组织的第一的和最高的原则。2、完整统一的原则，完整，既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应当完整，也指国家行政组织的结构应当整齐划一。统一则主要指国家行政组织所特有的层级节制的组织关系，应当在事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。3、权责一致的原则。4、精干效能的原则。5、依法行政的原则。6、适应发展的原则。
五、组织环境
每一个组织都是一个系统，每一个系统都只是一个更大系统的次级系统，更大的系统构成次级系统的外部环境。对国家行政管理而言，外部环境通常是指社会环境大系统。组织与环境之间通过彼此间的交互作用和互动过程，来影响对方的活动和行为，争取使对方服从自身的需要。组织不但受到外部更大社会系统的影响，而且受到内部更小结构的制约，组织内部诸因素的总和，构成组织的内部环境。内外环境的交互作用，共同作用于组织的总行为。
(一)一般社会环境。是指对包括国家行政组织在内的一切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和，它直接关系到国家行政组织的总体目标、功能状态和管理方式，其内涵和特征主要有：1、文化；2、技术(物质基础)；3、教育；4、政治；5、法制；6、自然资源；7、人口；8、社会；9、经济(经济基础)；10、国防。
(二)特定社会环境。是指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关的更为具体的力量，或更为直接的因素。特定社会环境对组织的目标和价值系统、结构体系、技术系统、管理系统和社会心理系统都产生直接和具体的影响。在正常情况下，组织的宏观指导思想和总体战略反映一般社会环境的要求和制约，组织的管理制度、行为方式和策略思想反映特定社会环境的要求和制约。
(三)团体社会环境。社会组织或团体是当代社会的一种普遍的现象。组织社会化是民主政治的产物，在当今社会中，数不胜数的各种社会组织或团体共同组成了一个复杂的团体社会，国家行政组织正是处在这样一个团体和社会环境之中。组织的广泛性使其成为政府解决当代公共行政管理问题的关键之一，政府只有正确处理与各种社会组织或团体的关系，才能有效地达成自身的目标。政府与社会团体相互作用的方式大致有三类：1、国家行政组织从团体社会环境输入信息，经过内部转换，变为指示、规章、条例、意见、规划、计划等输出给社会。2、社会团体从国家行政组织输入信息，经过内部转换，以态度、需求、意见等方式求得国家行政组织的理解、协助和和支持。3、国家行政组织以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、调停、了结各社会组织或团体之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体之间的有益互动。正确处理与社会团体的关系是国家行政组织适应团体环境、治国安邦艺术的一个重要标志，处理与社会团体之间的关系，则是现代国家行政组织社会管理职能的一项重要的和经常的任务。
(四)组织气候(氛围、风气)。组织气候是生态行政学的一个重要概念，它是指组织成员的个性、目标与组织目标融合一致的一种变化过程，也可以说是组织内部环境的一种较具持久性的特质或行为气象，它由成员的工作感情、态度、思想、精神等所组成并通过上述因素表现出来。组织气候是一种中介变量，它间接反映组织内部环境的内在特征和内部环境诸因素相互关系的模式。组织气候主要包括8个变数：(1)结构：个人感受到的组织的法规和纪律的程度，如放任或拘谨等；(2)责任，个人在组织中自主处理事务的程度；(3)风险，个人在组织工作中所面临的挑战性及其程度；(4)奖励，组织在奖励方面的公平程度与个人对所享受的待遇的满意程度；(5)人情，个人与组织融合程度，个人所感受到的他人所给予的关注、友情及社交机会和非正式组织的态度；(6)支持，个人所感受到的上司、同事和下级所给予的理解和协助；(7)冲突，个人所感受到的他人听取不同意见的程度；(8)标准，个人对组织目标以及组织所要求的绩效标准的重视程度。
六、组织变革
国家行政组织由其性质、地位和功能所决定，既需要连续性和稳定性，又需要适应性和革新性。在当今迅速发展变化的社会环境中，组织唯有通过经常性的自我调整和革新，才能保持自身的一体化进程和履行社会职能。因此，变革是组织稳定的基础，是组织发展的动力，也是衡量组织自我净化、自我调控机能的重要标志。一般来说，变革是一种以法制为基础的严格组织行为。
(一)组织变革的动力与过程。1、组织变革的动力。组织变革动力的主要因素有：(1)环境，环境变化促进组织变革；(2)目标与价值观，目标与价值观变化促进变革；(3)技术，组织技术的提高促进变革；(4)结构，结构改革是组织变革的形式；(5)管理，管理思想和方式的变化要求组织变革；(6)社会心理，组织成员的动机、愿望、态度以及与此相一致的群体效应，对组织变革具有推动作用；(7)专家和专家群体，他们的丰富的系统化的知识、理论和方法，有助于推动组织的变革。2、变革的过程。可以分为几个阶段：(1)对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究；(2)找出组织的问题所在，认识变革的必要性；(3)确认变革的条件，尽可能克服不利条件和创造有利条件；(4)找到解决问题的方法，确定变革计划和制定测量绩效的标准；(5)根据已经确定的方案实施变革；(6)对照计划予以反馈和评价。
(二)变革的阻力与克服。1、变革的阻力。(1)利益差别；(2)习惯性；(3)认知模糊。2、变革阻力的克服。(1)创造和谐的变革气氛；(2)力场分析；(3)广泛的参与；(4)建立群体规范，即利用群体的准则、规范、压力和一致性意识来克服变革的阻力；(5)强制力；(6)利用个人威望；(7)讲究领导艺术和领导方式；(8)加强组织沟通；(9)加强革新性行为，公开表现出对变革所必须的新观念、新态度、新技术、新行为的充分肯定；(10)折衷妥协。
(三)成功变革的一般条件。1、组织所面临的情景压力已将组织推到非改不可的境地，除非改革，组织将无法继续生存下去。2、有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一规划和模型既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化。3、负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，他们必须了解职工的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。4、为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广。5、必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃思想、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织收益的途径。6、组织的各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现相互促进。7、组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，了解和把握主要矛盾所在以及各种阻力之间的相互关系。在此基础上根据阻力的性质和主要表现形式，正确地选择克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推动变革的不断发展。
思考题：
1、行政组织的涵义
2、行政组织的特征和基本要素
3、集权制与分权制的不同
4、行政组织的一般原则，我国行政组织的基本原则
5、行政组织的结构类型，管理幅度和层次的关系
6、行政组织的一般环境
7、行政组织的目标及目标管理
8、行政组织变革的一般条件
第五章 人事行政
学习本章重点掌握：人事行政的含义和作用；人事行政的发展过程；人事行政的基本原则；我国建立公务员制度的意义；我国公务员制度的基本内容。
一、人事行政概述
(一)人事行政的涵义。所谓人事行政，是指政府为达成其职能，推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。人事行政概念包括以下几个方面的要义：1、人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，其范围仅限于政府系统内部。2、人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、调控等管理活动。3、人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到适才适用，人尽其才，事竞其功。4、人事行政的核心是行政人才的管理问题，包括取才、用才、育才和留才等环节，体现在实际运作中，包含更新、激励-保健、行为调控三个机制。
(二)人事行政的管理机构。人事管理机构是指主管或办理政府人事行政业务的机构。当代西方各国的人事行政管理机构，按照功能可以划分四个类型，即决策和综合管理型，协调和咨询型。监督和仲裁型，部门执行型。
人事行政管理机构类型
国别 决策和综合管理型 协调和咨询型 监督和仲裁型 部门执行型
美国 人事管理总署 劳工关系局 功绩制保护委员会 (略)
英国 文官事务部* 惠特利委员会 劳动仲裁法庭文官特别庭 (略)
日本 人事院**总务厅人事局 (略)
法国 行政和公职总局 公职最高委员会行政对等委员会技术对等委员会 行政法院 (略)
联邦德国 内政部人事司 联邦人事委员会*** 行政法院 (略)
注：*1981年，英国文官事务部撤销，原负责的编制定额、薪金年金等业务划归财政部，其余业务由新成立的管理与人事局承担。**日本人事院同时还具有监督仲裁功能。***联邦德国人事委员会还具有监督仲裁功能。
从上述这些机构与政府的关系看，可分为部外制、部内制、折衷制三种类型。部外制也称独立制，是指人事行政的管理机构设立于政府组织系统之外，不受政党和行政首长的干涉和控制，独立掌握整个政府的人事行政事宜。部内制是指人事行政的管理机构隶属于政府机关系统，是政府机构的组成部分之一。折衷制是指人事行政的管理机构，既有一些独立于政府部门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。
我国的人事行政管理机构主要是依据干部人事管理体制设置的。建国以来的演变如下：(1)政务院人事局(1949.10—1950.11)；(2)中央人事部(1950.11—1954.9)；(3)国务院人事局(1954.9—1959.7)；(4)内务部政府机关人事局(1959.7—1969.12)；(5)文革期间内务部撤销，有关人事行政方面的事务移交中共中央组织部办理；(6)民政部政府机关人事局(1978.3—1980.7)；(7)国家人事局(1980.7—1982.5)；(8)劳动人事部(1982.5—1988.4)；(9)国家人事部(1988.4—现在)。
(三)现代人事行政的主要趋向及特征。1、主要趋向：(1)人事行政中出现政务官和业务官的分化，并对其进行分类管理。(2)由以恩赐官僚制和分赃制为核心的人事行政向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政演化。(3)从随意性很强的人治式的人事行政发展到系统化、规范化的法治式人事行政。(4)人事行政的范围日益扩大，出现了新的业务范围，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等。(5)管理方法由非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理。(6)人事行政由传统的重视通才发展到通才和专才并重。2、特征：(1)公平性，即人员进退、赏罚和升降以客观的法定的人才主义和功绩原则为标准。(2)公开性，即人事行政的全过程向民众公开，打破以前的隐秘性。(3)超然性，即人事任免和其他事宜，均以法规制度为依据。(4)适应性，即具有相当的灵活性和适应性。
二、现代人事行政制度：国家公务员制度
(一)西方国家公务员制度的概念。现代意义上的公务员制度，最初形成于西方资本主义国家，国家公务员制度的出现，是人事行政制度走向现代化的标志。在西方国家中，“国家公务员”一般是指通过非选举程序(主要是通过竞争性考试)而被任命担任政府公职的国家工作人员。
(二)西方国家公务员制度的基本特征。(1)实行职业常任制；(2)公共权力依附于公务职位；(3)贯彻用人唯贤原则；(4)实行功绩考核制；(5)对公务员进行统一管理；(6)注重专业技术人才；(7)讲究职业道德。
(三)西方国家公务员制度确立的标志。(1)标志之一是常任的职业公务员制的建立。常任的职业公务员制的建立，使政府中职业政治家和职业公务员得以区分(即政务官与业务官的区分)，职业公务员若没有重大过失即可永久留用，直至退休。(2)标志之二是公开考试、择优录用制的建立。这一制度的建立，给西方国家的政府工作带来了活力。一方面，考任制把政府工作人员的标准统一化，吸纳了大批社会精英人才进入政府工作，把公平竞争的机制引入到政府人事行政体系中；另一方面，考试任用制又保护着公务员集团的特殊利益，保证了公务员的统一来源及其共同的背景和基本相同的素质，以及由此带来的公务员之间的认同感和共同利益的认知，促使公务员队伍形成了强大的凝聚力。
